Archivio Piacentini

Prof. Ing. Maurizio Tira, Università degli Studi di Brescia

 Abstract

Il paper si propone una lettura critica a distanza di cinque anni dalla applicazione dalla “nuova” legge urbanistica della Regione Lombardia.

Dalle affermazioni di principio, alla concreta attuazione, agli esiti anche inattesi in un territorio vasto, complesso e articolato.

Le osservazioni si basano sull’esperienza diretta di applicazione e sull’ascolto di molti amministratori locali in decine di incontri di formazione e di partecipazione.

Il caso lombardo è infine spunto per qualche riflessione più generale sul senso e la possibilità del Piano urbanistico.

 1.         La pianificazione urbanistica in Lombardia

Negli ultimi anni, molte regioni italiane hanno ridefinito il quadro normativo, ripensando forme, articolazioni e tempi dei piani urbanistici comunali e dei piani di coordinamento provinciali.

La Lombardia, con un certo ritardo rispetto alle altre grandi regioni, ha portato a compimento il progetto di riforma della legislazione urbanistica nel marzo del 2005.

Con l’approvazione della Legge quadro, la Legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 “Legge per il governo del territorio” (e succ. modifiche e integrazioni) [1], si è giunti – con una notevole accelerazione finale – alla definizione di una norma che di fatto è ancora in divenire [2].

 La sfida che si pone per il governo del territorio è significativa, sia per la vastità della regione, che per la ridotta scadenza temporale posta dal dettato normativo: i comuni che hanno approvato o, come nella maggior parte dei casi, stanno elaborando un nuovo strumento urbanistico comunale generale sono 1546 e dovranno farlo entro il 31 marzo 2011 [3].

Una “stagione pianificatoria” che da tempo non si registrava, segnata dalla sostanziale modifica dell’articolazione del piano comunale e anche dalla introduzione dell’applicazione della procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) [4], limitatamente alla parte “strategica” del piano.

 La legge conclude un decennio di dibattito e di modifiche parziali, le più rilevanti delle quali sono state introdotte con i seguenti provvedimenti:

-          la L.R. 23/97 [5], la quale ha introdotto la possibilità (amplissimamente sfruttata dalle Amministrazioni comunali) di apportare varianti parziali ai Piani Regolatori Generali Comunali (PRG) con procedura semplificata, seppur entro limiti spaziali e quantitativi;

-          la L.R. 1/00 [6], di definizione delle nuove procedure di approvazione dei piani, in attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112;

-          la L.R. 1/01 [7], che ha introdotto il Piano comunale dei servizi;

-          la L.R. 9/99 [8] che ha rilanciato la Legge 179/92 sull’applicazione dei Programmi Integrati di Intervento (PII), introducendo una nuova regolamentazione dei rapporti tra pubblico e privato in relazione alla realizzazione di opere di interesse pubblico.

 L’impressione diffusa riguardo tale processo di riforma graduale era ed è quella di una progressiva liberalizzazione ed indipendenza dell’azione comunale, sia nel consentire varianti semplificate al PRG, che nell’accelerazione dell’applicazione dei PII.

Mai tuttavia si rinunciò alla pianificazione generale ed omnicomprensiva, basata sul tradizionale quadro conoscitivo (innovato nella rappresentazione e restituzione “obbligatoria” di ogni contenuto nel Sistema Informativo Territoriale della regione), ed ancorata al quadro legislativo delle Norme Tecniche d’Attuazione.

Nondimeno sono stati introdotti una serie di elementi innovativi, almeno nelle intenzioni, che si scontrano, come si commenterà più avanti, con una realtà territoriale ed amministrativa peculiare, forse non sufficientemente considerata.

2.         I principi ispiratori della legge e le principali innovazioni

La modifica terminologica operata dalla legge quadro lombarda, da “urbanistica” a “governo del territorio”, non è meramente nominale.

Governo, nel senso che le azioni urbane sono sempre più di gestione dei processi, anche sociali, che interessano la città e nell’ottica di un nuovo ruolo riconosciuto ai “portatori di interesse”, non solo controllori ex-post delle scelte delle amministrazioni, ma parte attiva nel processo decisionale.

Territorio, perché una sfida significativa per il futuro dello sviluppo sostenibile si gioca in una migliore definizione dei modelli di sviluppo del territorio extraurbano, delle aree agricole, ancora sufficientemente vaste, ma sempre meno utilizzate ai fini della produttività primaria.

Il governo del territorio si caratterizza per:

a) la pubblicità e la trasparenza delle attività che conducono alla formazione degli strumenti;

b) la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni;

c) la possibile integrazione dei contenuti della pianificazione da parte dei privati.

La legge, più precisamente, si ispira ai criteri di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza.

La L.R. 12/05 è però forse più nota per l’introduzione di un istituto, già empiricamente sperimentato in Lombardia e altrove, la perequazione [9]. Anzi, all’art. 8, c. 2, lett. g) la perequazione si declina in tre accezioni: compensazione, perequazione (propriamente detta), incentivazione. La L.R. 12/05, all’art. 11 cc. da 1 a 5, recita:

1. Sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3 (ovvero aree vincolate dal punto di vista ambientale, n.d.r.). 

2. Sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti.

2 bis. I comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma 2 in aree di trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi. In tal caso, le aree cedute alla rispettiva amministrazione comunale a seguito della utilizzazione dei diritti edificatori sono utilizzate per la realizzazione di servizi pubblici o di interesse pubblico o generale, di carattere sovracomunale, consensualmente previsti nel piano dei servizi del comune stesso.

3. (…) Alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo.

4. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni.

5. Il documento di piano può prevedere, a fronte di rilevanti benefici pubblici, aggiuntivi rispetto a quelli dovuti e coerenti con gli obiettivi fissati, una disciplina di incentivazione, in misura non superiore al 15 per cento della volumetria ammessa, per interventi ricompresi in piani attuativi finalizzati alla riqualificazione urbana e in iniziative di edilizia residenziale pubblica, consistente nell’attribuzione di indici differenziati determinati in funzione degli obiettivi di cui sopra. Analoga disciplina di incentivazione può essere prevista anche ai fini della promozione dell’edilizia bioclimatica e del risparmio energetico, (…) nonché ai fini del recupero delle aree degradate o dismesse, di cui all’articolo 1, comma 3 bis, e ai fini della conservazione degli immobili di interesse storico-artistico ai sensi del d.lgs. 42/2004.

In sostanza la possibilità di attivare processi perequativi, si allarga alla compensazione di interessi non sfruttabili perché le aree sono site in contesti pregiati dal punto di vista ambientale e alla possibilità di utilizzo della “leva volumetrica” quale incentivo a interventi di riqualificazione e recupero, nonché di edilizia bioclimatica e risparmio energetico.

Esula dai confini del presente lavoro una trattazione minimamente esaustiva della complessa tematica.

Si noterà però dalla lettura della norma che il concetto di perequazione è esteso rispetto alle esperienze prima citate (si parla appunto di perequazione diffusa) e che i diritti edificatori di perequazione e compensazione sono commerciabili.

La complessità (per alcuni incostituzionalità) di tale principio è tale che l’applicazione “spinta” della perequazione è praticamente nulla in Lombardia, operandosi nei PGT per lo più una “perequazione di comparto”, del tutto simile a quella già sperimentata empiricamente.

3.         Il Piano di Governo del Territorio (PGT) in sintesi

Il testo della legge è suddiviso in due parti:

-          la prima, denominata “Pianificazione del territorio”, contiene la disciplina della materia;

-          la parte seconda riveste carattere essenzialmente ricognitivo della normativa vigente in materia di gestione del territorio, alla quale vengono però apportati adeguamenti.

La L.R. 12/05 propone il superamento del tradizionale Piano regolatore generale (PRG), previsto dalla LUN 1150/42 e dalla L.R. 51/75 (ora abrogata).

Il nuovo modello è incentrato sullo strumento del PGT, che si articola in tre documenti:

-          il Documento di piano,

-          il Piano dei servizi

-          il Piano delle regole.

Il Documento di piano contiene gli elementi conoscitivi del territorio e le linee di sviluppo che l’Amministrazione comunale intende perseguire, non ha effetti di conformazione della proprietà dei suoli e deve essere aggiornato con cadenza almeno quinquennale, anche senza l’aggiornamento dei successivi due strumenti, con i quali però – in sede di prima applicazione della legge – deve essere contestualmente approvato. Dal punto di vista strutturale, esso si configura come un atto con caratteri prevalentemente strategici e di regia della politica complessiva sul territorio.

L’armonizzazione tra insediamenti e città pubblica e dei servizi viene affidata al Piano dei servizi. Si tratta di uno strumento già presente nell’ordinamento urbanistico per effetto della L.R. 1/01 che lo configurava quale elaborato specifico del PRG, ma non soggetto a separata approvazione. Nel nuovo modello di pianificazione il Piano dei servizi viene confermato e ulteriormente valorizzato, in particolare con la esplicita previsione del necessario raccordo con la programmazione comunale delle opere pubbliche e delle infrastrutture. Il Piano dei servizi, le cui previsioni hanno carattere prescrittivo e vincolante, non ha termini di validità, salvo che per i vincoli espropriativi che hanno efficacia quinquennale. In prima applicazione della legge viene approvato contestualmente agli altri due documenti, ma a regime può essere modificato singolarmente.

Gli aspetti regolamentativi e gli elementi di qualità della città costruita sono affidati ad una ulteriore e autonoma articolazione del PGT, ovvero il Piano delle regole, che ha valore prescrittivo, produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli ed ha validità indeterminata. In prima applicazione della legge viene approvato contestualmente agli altri due documenti, ma a regime può essere modificato singolarmente

Il Documento di piano, infine, governa i Piani attuativi comunali, rappresentati da tutti gli strumenti previsti dalla legislazione statale e regionale previgente.

Il PGT è dunque uno strumento articolato in più atti, dotati ciascuno di propria autonomia tematica, ma concepiti all’interno di un unico e coordinato processo di pianificazione, nel quale la Valutazione ambientale gioca un ruolo determinante, benché si tratti di pratica ancora ampiamente indeterminata.

4.         Alcuni spunti di riflessione critica

Con la L.R. 12/05 si è aperta in Lombardia una nuova stagione pianificatoria certamente stimolante, dal punto di vista delle possibilità di innovazione che introduce in una materia e in un contesto sociale ed economico in continua evoluzione, ma non priva di molti punti deboli e di evidenti elementi di criticità.

Nel seguito se ne evidenzieranno soltanto alcuni, con la finalità di portare l’attenzione sull’effetto (se esiste) di una nuova norma sull’assetto territoriale, evidenziando una particolare preoccupazione per la dimensione dell’impatto ambientale delle trasformazioni del territorio.

4.1            Innanzitutto la scadenza temporale

La legge pone a tutti i comuni una scadenza perentoria per la redazione del nuovo strumento urbanistico, il PGT. Tale scadenza, inizialmente posta a quattro anni dall’entrata in vigore della legge, è già stata prorogata due volte.

Ciò non solo per l’evidente complessità di compimento della procedura di stesura e approvazione dello strumento urbanistico generale comunale: tale complessità è sempre più elevata, anche per merito del processo di partecipazione che rende la collettività maggiormente edotta delle scelte. Del resto ci si scontra spesso con una classe politico-amministrativa locale sempre più debole (a volte impreparata), generalmente esposta alle opposte spinte “conservativa” ed “espansiva”, che di volta in volta i potenziali elettori mettono in atto.

La proroga però si rende necessaria anche e soprattutto per l’improvvida previsione normativa per cui Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni [10] dalla data di entrata in vigore della presente legge (art. 25, c. 1). Dunque allo scadere del tempo, i PRG perdono efficacia, lasciando i comuni in un vuoto normativo inimmaginabile nelle sue conseguenze.

L’obbligo di revisione dello strumento urbanistico poteva non implicare una scadenza temporale, in una situazione di difficoltà economica degli Enti locali (alcuni piccoli comuni non riescono a reperire le risorse necessarie per l’affidamento dell’incarico professionale) e di relativa debolezza della domanda abitativa. Anzi, poiché la storia dimostra che è assolutamente improbabile che un nuovo strumento di pianificazione determini “di per sé” un migliore governo del territorio, l’innovazione poteva attuarsi solo quando i comuni avessero ritenuto necessario rifare il piano in vigore.

Le condizioni per un miglioramento del governo del territorio sono semmai altre; per esempio:

-          la volontà (e la capacità) politica di definire strategie e azioni;

-          la capacità tecnica di definire i contorni normativi dei piani;

-          la capacità di intercettare i bisogni reali della popolazione localmente insediata…

-          ecc..

La scadenza temporale perentoria (il timer), al di là dell’indurre la necessità di proroghe e quindi incertezza normativa, determina soprattutto effetti inattesi. Nel seguito se ne ricordano due, in qualche modo concatenati.

 

4.2      Le istanze particolari e la mancanza di strategie

Con la L.R. 1/00 fu introdotto l’istituto dell’istanza all’avvio del procedimento da parte di chiunque ne abbia interesse (…) ai fini della determinazione delle scelte urbanistiche (art. 14, lett. a)). L’articolo è stato ripreso dalla L.R. 12/05: Prima del conferimento dell’incarico di redazione degli atti del PGT, il comune pubblica avviso di avvio del procedimento su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale e sui normali canali di comunicazione con la cittadinanza, stabilendo il termine entro il quale chiunque abbia interesse, anche per la tutela degli interessi diffusi, può presentare suggerimenti e proposte (art. 13, c. 2).

A causa di questo meccanismo discutibilissimo (benché nobilmente motivato), si viene a sovrapporre una fase preliminare di raccolta di istanze – che sono nella quasi totalità riferibili ad interessi privati molto particolari e molto poco utili alla definizione delle scelte degli strumenti urbanistici -, con quella di definizione delle scelte strategiche del Documento di Piano del PGT.

In sostanza l’amministrazione comunale si trova a dover definire indirizzi strategici, avendo “sul tavolo” richieste minute pervenute da un numero percentualmente significativo di elettori veri o potenziali [11].

La tentazione dell’esame (più facile) del particolare a scapito della definizione del quadro strategico (molto più difficile) è tale da mettere in difficoltà anche gli amministratori meglio intenzionati!

Si unisca questo fatto alle esigenze stringenti (e reali) di bilancio delle amministrazioni locali e si otterrà l’esito più oltre descritto, a molti noto e da molti “esterni” lamentato.

Dal punto di vista meramente concettuale, il risultato è in ogni caso lo sviamento della discussione dalle reali scelte di prospettiva ad un’analisi “accurata” di scelte minute. Ne deriva una prima generazione di Documenti di Piano che sono spesso il catalogo di piccole scelte “selezionate” dalle istanze presentate, con l’obiettivo ritenuto virtuoso di contenere l’accoglimento entro percentuali accettabili.

La carenza di riflessione strategica inficia il significato stesso del Documento di Piano, vanificando quella che è forse l’innovazione più forte della normativa.

È evidente come tale istituto, legato alla necessità di approvare il nuovo strumento urbanistico entro la scadenza normativa, sortisca effetti perversi, forse non previsti al momento della sua introduzione (L.R. 1/00). In sostanza, se non vi fosse l’obbligo di “mettere mano” al piano [12], molte istanze non esisterebbero nemmeno.

Una precisazione doverosa: non si vuole in alcun modo sminuire l’importanze della partecipazione della popolazione al processo di piano, né tantomeno ignorare possibili legittime aspettative. La partecipazione è indispensabile e proficua, ma andrebbe orientata primariamente alla condivisione delle scelte strategiche, e solo in un secondo momento alla verifica delle scelte puntuali! Per quest’ultima verifica esiste il consolidato istituto delle osservazioni post-adozione, riconfermato anche dalla L.R. 12/05!

 

4.3      Un effetto: il “consumo di suolo” indotto da falsi bisogni

A corollario di quanto sopra, aver imposto a tutti i comuni la redazione di un nuovo strumento urbanistico ed adottare il sistema delle istanze sta portando la Regione ad un nuovo consumo di suolo (o meglio utilizzo di suolo per nuove urbanizzazioni) che altrimenti non sarebbe esistito.

Se tutti i comuni lombardi, pur a seguito di un processo come detto “virtuoso” che porti ad “ignorare” la maggior parte delle istanze particolari, inseriranno in media (ed in molti casi lo hanno già fatto) dieci ettari di ambiti di trasformazione (stima cautelativa), la Regione Lombardia composta da 1546 comuni vedrà un aumento della superficie urbanizzabile pari a oltre 154 chilometri quadrati (sugli attuali 2.880).

Quindi un aumento di oltre il 5%, ma non definito sulla base di spinte insediative o di processi di offerta volti alla calmierazione dei prezzi o ancor meglio all’offerta di edilizia sociale. Si tratterà fra l’altro, in molti casi, di una crescita “fasulla”, sia perché non motivata, sia perché – nella attuale crisi congiunturale – non immediatamente realizzata.

La non realizzazione porta poi con sé un ulteriore effetto perverso: nei bilanci comunali sempre più deficitari si introducono previsioni di entrate per oneri di urbanizzazione, anche a copertura delle spese correnti, oneri che poi non vengono incamerati, falsando la possibilità stessa di quadratura del bilancio!

Del resto poiché è noto che le previsioni urbanistiche, anche quelle non influenti sul regime dei suoli quali sono quelle del Documento di Piano, hanno un elevato livello di irreversibilità, il destino di quei terreni naturali o agricoli sarà segnato.

Oggi la crescita urbana non è un dato scontato e la domanda sociale si sposta sempre più su livelli di qualità dei servizi e controllo del valore immobiliare, ma è paradossale introdurre uno strumento che si ispira al principio della sostenibilità, la quale – come effetto magari inatteso (!) – porta all’aumento ingiustificato del peso insediativo teorico.

5.         La pianificazione senza il piano

È evidente che le osservazioni sopra riportate meglio si adattano ad un contesto urbano di medio-piccole dimensioni.

In parte diversa è la realtà dei capoluoghi di provincia o dei centri urbani maggiori (sopra i 30.000 abitanti), ancorché si tratti di pochissimi comuni sul totale.

Del resto la L.R. 12/05 è stata già applicata in molte centinaia di comuni lombardi, per lo più medio/piccoli. Ebbene, in questi casi il processo è stato talvolta lungo, ma spesso ha portato ad uno strumento urbanistico che non si discosta significativamente (se non nella forma) dal Piano Regolatore Generale comunale (PRG).

Del resto nelle realtà minori è oggettivamente difficile distinguere il livello strategico da quello operativo!

Non vanno però meglio le città medie e grandi: qui il processo è incagliato nella complessità di gestire contemporaneamente interessi anche contrastanti e dalla impossibilità di applicare i principi più innovativi della legge, cioè la perequazione e la compensazione, per la mancanza di un quadro normativo nazionale di riferimento e per l’oggettiva debolezza (incostituzionalità?) dell’assunto di base: la commerciabilità dei diritti edificatori slegata dalla proprietà dei suoli!

Ne risulta che le operazioni urbanistiche più importanti si attuano con la programmazione negoziata (i Programmi Integrati di Intervento), al di fuori e prima del PGT.

Ciò potrebbe essere una strada non disdicevole, in quanto la legge, in assenza di PGT approvato, prevede che l’approvazione dei PII sia preceduta da un documento di inquadramento (art. 25, c. 7), che in sostanza dopo un quadro analitico propone ambiti di applicabilità della procedura negoziale.

Del resto, pare a chi scrive che lo spirito originario della legge sia da intendere in un territorio che viene pianificato con uno strumento urbanistico generale e che poi, per la dovuta flessibilità e per la necessità di seguirne le evoluzioni (talvolta rapide) del mercato immobiliare, nonché le mutevoli esigenze dei servizi per la collettività locale, si attua e magari si aggiorna attraverso episodi limitati nello spazio (e più celeri, almeno nell’auspicio).

In mancanza del PGT il processo è schizofrenico, e dove molte trasformazioni si decidono prima del Piano generale (con esiti negativi sulla partecipazione, sulla coerenza delle scelte e sulla valutazione degli impatti ambientali), il PGT si svuota di significato diventando un collage di situazioni pre-definite.

 

6.         La questione ambientale

Sullo sfondo, ma in chiara evidenza per molti, la tematica ambientale.

Gli esiti della applicazione della VAS non sono certo entusiasmanti.

Da un lato si ha l’impressione di una eccessiva concentrazione sugli aspetti procedurali [13], dall’altro v’è la netta sensazione della irrilevanza della valutazione ambientale.

Salvo casi particolari, pare che le scelte vengano fatte rispondendo a logiche “antiche” e ben consolidate e che gli effetti ambientali presunti siano di fatto sempre sostenibili.

Non è dato di conoscere in molti casi a cosa abbia rinunciato il piano per contenere la pressione ambientale.

Certamente deve ancora essere fatto un grande lavoro di codifica dei contenuti minimi, di definizione degli indicatori ambientali, di impostazione del monitoraggio e di reale effettuazione dello stesso.

In sintesi, la “questione ambientale” che assume ogni giorno maggiore rilevanza nel comune sentire, non sempre incrocia efficacemente le pratiche di pianificazione e governo del territorio messe in atto dalle amministrazioni locali.

Più frequentemente si ragiona sugli effetti ambientali problematici del vivere collettivo (soprattutto nelle aree urbane medie e grandi) e si evita di valutare il “ciclo” che porta a tali effetti: dalle trasformazioni di destinazione dei suoli, alla necessità di infrastrutturazione, al consumo idrico ed energetico, allo smaltimento dei rifiuti, ecc. [14].

7.         Quale prospettiva e quale possibilità per il Piano urbanistico?

La pianificazione territoriale e urbanistica, indipendentemente dalla legge regionale che l’ha inquadrata e codificata, ha determinato nel passato alcuni esiti (ambientali) negativi importanti.

Per contro, la crescita urbana non è un dato scontato in questo momento storico. La domanda sociale si sposta sempre più su livelli di qualità dei servizi e controllo del valore immobiliare. Obiettivo primario in molte realtà è l’arresto del ritmo di crescita che ha caratterizzato le città italiane del secondo dopoguerra, puntando sul solo “recupero e riqualificazione” dell’esistente.

Nel caso di trasformazioni commisurate a bisogni socio-economici, serve definire criteri che misurando il costo dell’urbanizzazione, utilizzino metodi di compensazione preventiva delle trasformazioni sullo stato di naturalità dei terreni (sullo stile della norma della Provincia autonoma di Bolzano) e per gli effetti indotti (ad esempio la mobilità generata dagli attrattori).

Provando a tracciare sinteticamente le possibilità positive e le linee di comportamento, pare rilevante evidenziarne quattro:

1.      prendere sul serio la partecipazione e concentrarla sulle scelte strategiche, relegando alla fase operativa l’analisi delle istanze (nei termini della legge lombarda basterebbe spostare il momento di raccolta delle istanze ad un momento successivo alla definizione – e magari adozione – del Documento di Piano);

2.      “prendere sul serio” la Valutazione Ambientale Strategica del Documento di Piano e renderla efficace rispetto alle scelte, definendo al più presto un set di indicatori per il monitoraggio ed invertendo l’ordine delle operazioni: prima l’impostazione del monitoraggio, poi la descrizione dello stato dell’ambiente secondo gli indicatori selezionati;

3.      commisurare le scelte degli ambiti di trasformazione alle reali esigenze insediative ed attivare meccanismi che incentivino il recupero degli edifici esistenti, portando tutte le scelte più rilevanti all’interno del Documento di Piano;

4.      nel caso di previsione di ambiti di trasformazione, definire criteri che misurando il costo dell’urbanizzazione, utilizzino metodi di compensazione preventiva [15] delle trasformazioni sullo stato di naturalità dei terreni e per gli effetti indotti (ad esempio la mobilità generata dagli attrattori).

Resta una domanda: come garantire i servizi che con sempre maggiori esigenze la collettività chiede in un contesto di risorse scarse?

È evidente che il presente lavoro può lasciare aperta questa domanda.

Del resto esistono molte politiche di bilancio, a tutti i livelli, e non tutti i servizi sovra comunali di cui gode la popolazione sono “pagati” con le trasformazioni territoriali. Servono dunque politiche virtuose di gestione della spesa e – soprattutto – è necessario internalizzare nei bilanci i costi ambientali e sociali del modello di sviluppo urbanistico. Forse si scoprirà la non sostenibilità economica di alcune operazioni di trasformazione territoriale.

6.         Alcuni riferimenti bibliografici

-          Centro Nazionale Studi Urbanistici (CNSU), Regime dei suoli – Proposte per la nuova legge urbanistica nazionale, CNI, Roma, 2004

-          Centro Nazionale Studi Urbanistici (CNSU), Note su perequazione e regime dei suoli, CNI, Roma, 2010

-          Pileri P., Compensazione ecologica preventiva, Carocci, Milano, 2007

-          Tira M., Brescia città europea per la mobilità sostenibile: una sfida obbligata. C & D: CITTÀ E DINTORNI, Brescia, 2005.

-          Tira M. e M. Zazzi, Un nuovo rango per la città, in Monti C. e M.R. Ronzoni (a cura di) L’Italia di trasforma. Città in competizione, BE-MA Editrice, Bologna, 2006 pp. 161-169

-          Tira M., P. Pileri e Molteni C. (2007). OS.I.MO.S. Osservatorio italiano sulla mobilità sostenibile. MILANO: Libreria Clup.

-          Tira M., Tre regole per la grande Brescia. C & D: CITTÀ E DINTORNI, Brescia, 2007.

-          Tira M e S. Mazzata, Franciacorta sostenibile. Venti comuni progettano insieme il governo del territorio, Quaderni della Fondazione COGEME, Rovato, 2008

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[1]     Legge Regionale 11 marzo 2005, n. 12 “Legge per il governo del territorio” (BURL n. 11, 1º suppl. ord. del 16 Marzo 2005).

[2]     Si registrano già quattro modifiche (tutte parziali, seppur di diversa portata) ed almeno altrettante delibere di Giunta regionale, a definizione di aspetti procedurali. Le modifiche normative sono state introdotte con le LLRR:

-           27 dicembre 2005, n. 20, “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), in materia di recupero abitativo dei sottotetti esistenti” (B.U.R.L. n. 52 del 27 dicembre 2005);

-           14 luglio 2006, n. 12, “Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 ‘Legge per il governo del territorio’” (BURL n. 29, 1° suppl. ord. del 18 Luglio 2006);

-           14 marzo 2008 n. 4 “Ulteriori modifiche e integrazioni alla L.R. n. 12/2005 per il Governo del Territorio”, (BURL n. 12, 1° suppl. ord. del 17 Marzo 2008)

-           10 marzo 2009, n. 5 “Disposizioni in materia di territorio e opere pubbliche – Collegato ordinamentale” (BURL n. 10, 1° suppl. ord. del 13 Marzo 2009).

[3]    La prima scadenza posta dalla legge era il 31 marzo 2009, ma è stata due volte prorogata e non è esclusa una nuova dilazione.

[4]    Ai sensi della Direttiva 2001/42/CE, introdotta nell’ordinamento nazionale dal D. Lgs. 152/2006 (e s.m.i.), successivamente all’entrata in vigore della legge regionale lombarda.

[5]     L.R. 23 giugno 1997, n. 23 “Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio” (BURL n. 96, 2° suppl. ord. del 27 giugno 1997).

[6]     L.R. 5 gennaio 2000, n. 1 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59” (BURL n. 2, 1° suppl. ord. del 10 gennaio 2000).

[7]     L.R. 19 gennaio 2001, n. 1 “Disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico” (BURL n. 3, 1° suppl. ord. del 19 gennaio 2001).

[8]     L.R. 12 aprile 1999, n. 9 “Disciplina dei programmi integrati di intervento” (BURL n. 15, 1° suppl. ord. del 16 aprile 1999).

[9]     Con il termine “perequazione” nella letteratura specializzata (ma anche nei testi e proposte di legge) si raggruppano una serie di tematiche riguardanti in generale i criteri mediante i quali si persegue l’equità distributiva tra le proprietà fondiarie assoggettate dai piani urbanistici a trattamenti differenziati che determinano situazioni di sperequazione tra aree che si trovano sostanzialmente in situazioni analoghe; in particolare tra quelle assoggettate a vincoli (di legge e/o di piano) e le aree adiacenti, classificate come edificabili o per lo meno non soggette a vincoli (CNSU, 2004).

      Dalle prime sperimentazioni (anni ’90) che riguardavano essenzialmente interventi nell’ambito di comparti urbanistici ben definiti, con trasferimento dei diritti edificatori dalle zone per servizi a quelle edificabili, si è progressivamente passati ad applicazioni sempre più estensive, con il trasferimento di diritti edificatori tra zone non contigue individuate nel piano urbanistico. Tra le esperienze più significative si ricordano i PRG di Torino e Ravenna (CNSU, 2010).

[10]    A parte le due dilazioni di cui più volte detto.

[11]     Si può rozzamente stimare in un intervallo che varia tra lo 0,5 e il 5% la percentuale di popolazione che formula istanze, con una percentuale crescente inversamente alla dimensione demografica.

[12]   Si tenda presente che molti comuni lombardi avevano uno strumento urbanistico comunale vigente tutt’altro che obsoleto, o meglio approvato anche da pochi mesi.

[13]     Questa è l’impressione derivante dalla lettura delle delibere di Giunta e di Consiglio regionale circa gli indirizzi per la VAS, in attuazione dell’art. 4 della L.R. 12/05: D.G.R. n. 811563 del 22 dicembre 2005 (approvata dal Consiglio regionale D.C.R. n. VIII/0351 del 13 Marzo 2007); D.C.R. n. VIII/6420 del 27 dicembre 2007; DGR 30 dicembre 2009, 8/10971. La prima delle tre è stata recentemente interessata da un sentenza del TAR di Como che ha annullato la possibilità di identificare all’interno dello stesso Ente comunale le autorità procedente e competente, in quanto in contrasto con la Direttiva 2001/42/CE.

[14]    In questo senso un esempio certamente virtuoso è costituito dal Progetto Franciacorta Sostenibile (Tira e Mazzata, 2008).

[15]    Per la compensazione ecologica preventiva, si veda – tra gli altri – Pileri, 2007.