Archivio Piacentini

Negli ultimi anni, soprattutto a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso, il consumo del suolo (per usi residenziali e non) ha subito un forte incremento dovuto a una serie di fattori che meritano, non solo sotto l’aspetto puramente disciplinare, alcune riflessioni.
E’ da sottolineare, innanzitutto, che i soli valori numerici del fenomeno sono poco rappresentativi dell’insieme del problema o per lo meno consentono una lettura parziale che non è in grado di coglierne il significato politico e, conseguentemente, il vero nodo da affrontare per ridurre gli effetti negativi del fenomeno stesso.
Vi è da rimarcare, in prima istanza, come la disciplina urbanistica - quella che regola e governa la trasformazione dei suoli - sia in grado di incidere per una misura parziale rispetto all’effettivo consumo di suolo nel nostro paese. Infatti una quota importante - e percentualmente consistente - del suolo consumato è dovuta all’infrastrutturazione del territorio o a consumi che non determinano la realizzazione di volumi edilizi. Questa prima constatazione determina la necessità di affrontare il problema con il necessario coordinamento tra i diversi strumenti di formazione delle decisioni (le azioni di governance multilivello, che comportano la realizzazione di quadri di pianificazione fortemente coordinati, devono essere superiori alle pressioni localistiche in atto) in modo da poter comprendere che il territorio - che mal sopporta la fredda divisione operata attraverso i confini amministrativi - è un unico elemento che, in questo caso, subisce un consistente e non regolato utilizzo del suolo.
Le constatazioni svolte ci consentono di rivolgerci alcune prime domande. Innanzitutto è possibile, solo attraverso il controllo degli strumenti urbanistici, ridurre il consumo del suolo? Ed ancora, può un piano che presenta una validità temporale sempre più ridotta incidere su politiche a lungo termine come quella del consumo del suolo? Ed infine, può uno strumento che governa una parzialità dei problemi essere in grado di consolidare politiche generalizzate all’insieme dell’uso e della trasformazione dei suoli?
Una risposta complessiva non è semplice, ma forse è possibile tracciare qualche percorso in grado di aiutare le politiche di contenimento (e in futuro di annullamento) del consumo di suolo.
I piani di livello locale, ed è questa la prima sensazione, non paiono più in grado di controllare, a pieno titolo, le trasformazioni del suolo se non a condizione di essere in grado di incidere su una molteplicità di fattori che solo in parte sono di natura urbanistica e quindi governati dall’autorità amministrativa competente.
Ma se il problema sul fronte prettamente urbanistico è relativamente semplice (e forse la pianificazione territoriale di area vasta o per lo meno quella intercomunale possono, in qualche maniera, affrontare è risolvere sul piano prettamente normativo) quello relativo al modello di sviluppo che sottende il consumo di suolo e quello riguardante gli aspetti finanziari del problema non presentano soluzioni semplici e rapidamente raggiungibili.
In prima istanza la pianificazione urbanistica, soprattutto quella a livello locale, deve incominciare a pensare che lo sviluppo (economico e sociale) del proprio territorio possa avvenire anche senza il necessario bisogno di un’ulteriore crescita dei consumi (di suolo, ma non solo), ma possa avvenire anche all’interno dello spazio già utilizzato generando modelli di sviluppo diversi dagli attuali. Non necessariamente si tratta di perseguire modelli di decrescita, ma modelli che partendo dalla necessità del raggiungimento degli obiettivi posti siano in grado di confrontarsi con le risorse a disposizione e con queste costruire programmi limitati (nel senso che giocano all’interno dei limiti definiti dalle risorse esistenti) per l’organizzazione dello spazio.
Questa visione dello strumento di piano, basato sul riconoscimento dei limiti e della loro non superabilità, è più complessa a un livello amministrativo “di dettaglio”: più il piano lavoro è su un territorio ridotto, più avrà difficoltà a interpretare gli obiettivi di sviluppo senza crescita che, invece, dovrebbero trovare più facile soluzione in un territorio ampio e con minore conflittualità (soprattutto sotto l’aspetto delle politiche localizzative).
L’autonomia del singolo comune sul territorio di propria competenza comporta, oggettivamente, il moltiplicarsi della ricerca e della conseguente soluzione per le diverse “occasioni localizzative” per un sempre maggior numero di attività che, nella maggior parte dei casi, consumano molto suolo e producono effetti ridotti sotto l’aspetto economico e dell’occupazione (il Piemonte con 1.200 comuni e l’Emilia con 350 a parità di superficie hanno problemi diversi, così come la Lombardia con più comuni del Piemonte ma con 8 milioni di abitanti: però per molte funzioni la questione resta la stessa).
A questo elemento abbastanza generalizzato di modalità di pianificare il territorio, a livello comunale, si è aggiunto un forte cambiamento degli aspetti relativi alla finanza locale.
Nel momento in cui sono state modificate le modalità di erogazione e di acquisizione di risorse della finanza locale, un numero consistenti di comuni ha creduto di poter “far cassa” con il proprio strumento urbanistico. Anzi, in molti casi, solo il “soldo urbanistico” è stato il mezzo per produrre entrate che, seppure il fenomeno non è del tutto generalizzabile, ha permesso di realizzare, o gestire, una serie di attività che hanno poco o nulla a che fare con il governo del territorio. Le entrate nelle casse comunali del soldo urbanistico (prime tra tutte l’ICI) ha consentito, dunque, di garantire l’ordinaria gestione comunale anche il soddisfacimento delle spese ordinarie (a partire dalle spese del personale e della gestione dei servizi) finalità difficilmente riconoscibile in una corretta lettura delle norme finanziarie.
In questo modo le previsioni urbanistiche (che allo stato attuale determinano automaticamente il pagamento dell’ICI sull’edificabilità delle aree) costituiscono una consistente percentuale delle entrate dei comuni. Prendendo in considerazione tutte le entrate “urbanistiche” (oltre all’ICI, gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione) si può facilmente intuire come uno strumento costruito sul consumo del suolo consenta un livello di entrate di molto superiore a un piano fondato sulla riduzione del trend di consumo.
La situazione descritta non può che generare una corsa dei singoli piani -  anche al fine di far cassa e di consentire la prosecuzione delle attività ordinarie dell’amministrazione - all’incremento delle aree edificabili nelle proprie previsione. Tutto ciò anche nella consapevolezza, a volte neanche tanto celata, che le previsioni indicate poche volte saranno complessivamente raggiunte.
Piani, dunque, che affrontano il problema dello sviluppo in forme scorrette in quanto non sorrette da previsioni giustificate.

Il problema del contenimento dell’uso del suolo deve conseguentemente essere affrontato, partendo dalla sua componente culturale, sotto una molteplicità di punti di vista, che possono essere così sintetizzati:

• necessità di individuare strumenti sovra locali (di area vasta o per lo meno intercomunali) per affrontare in modo corretto la quantificazione delle necessità dello sviluppo;
• bisogno di coordinare (attraverso azioni di governance multilivello) le azioni dei diversi decisori (pubblici e privati) al fine di costruire azioni di uso e di trasformazione del territorio non conflittuali e coerenti con il contesto nel quale si opera;
• riordino delle attuali normative in materia di finanza locale per consentire una “indifferenza localizzativa” rispetto alle scelte effettuate e le risorse di bilancio, con il loro conseguente utilizzo ordinario;
• opportunità di definire un modello capace di produrre sviluppo che non sia basato sul consumo, ma consapevole delle risorse disponibili (in prima istanza quelle ambientali e paesaggistiche) e dei limiti che queste impongono;
• favorire il superamento dei localismi amministrativi per costruire strumenti in grado di percepire i fenomeni in gioco senza doversi fermare a ristretti confini amministrativi.

In sintesi si può affermare che il problema del consumo di suolo deve poter essere risolto attraverso una forte azione di politica territoriale che, partendo dal livello nazionale (con una sempre più urgente e inderogabile riforma per l’effettivo governo del territorio), modifichi atteggiamenti e bisogni locali a favore di un modello di sviluppo più attento alle risorse e capace di perseguire obiettivi condivisi dalle popolazioni e che non contrastino il mantenimento e il miglioramento delle risorse in gioco.
In un contesto generale, come quello delineato, occorre però avviare - in forma abbastanza accelerata (il rischio opposto è che si giunga a punti di non ritorno, rispetto alle politiche urbane in atto, difficilmente modificabili) - qualche politica che, in attesa della riforma di lungo periodo, sia in grado di imprimere qualche prima modifica dei comportamenti di uso del suolo. Azioni necessarie che si devono incentrare non su politiche coercitive (di tipo contenimento quantificato del consumo), ma cercare di favorire azioni virtuose (con la riduzione o l’annullamento di oneri fiscali derivanti) penalizzando le azioni che perseguono le modalità negative del corrente utilizzo del suolo.
Politiche queste, però, che devono essere attivate dalle autorità locali (meglio se supportate da azioni legislative nazionali, come sta già succedendo in altri paesi della comunità europea) fiscalizzando al massimo i comportanti ritenuti negativi e premiando, con azioni di defiscalizzazione, le azioni virtuose.
Tutto ciò in attesa che l’avvio delle necessarie azioni di lungo periodo - forse le uniche in grado di produrre effetti positivi - determini primi e significativi risultati.