Archivio Piacentini

La programmazione territoriale integrata: tra giochi di ruolo, finalità sociali  e obiettivi di sviluppo.

 La nota che segue intende ripercorrere la programmazione integrata,  urbana e territoriale, alla luce di alcune delle principali norme nazionali e dei programmi europei. In questi anni infatti gli enti locali sono stati chiamati a presentare programmi e progetti a vari livelli (Regione, Stato, Unione Europea) e si sono quindi  attrezzati a elaborare proposte nelle forme più varie, al punto che si è consolidata l’idea che siano le città i veri motori dello sviluppo. In effetti sono le città ad attrarre gli investimenti con una corretta amministrazione e pianificazione urbanistica. Se ciò è vero, come deve essere inteso il rapporto tra la Regione e gli enti locali, nell’ottica di un rinnovato modello di programmazione? Come coordinare i programmi settoriali regionali, che hanno storicamente caratterizzato l’azione delle regioni dalla loro nascita, con la programmazione integrata territoriale? C’è un nesso con la riforma costituzionale, ispirata ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza?

 

 

1.      Dalla politica per la casa alla riqualificazione dei quartieri degradati.

 I programmi integrati sono stati introdotti nell’ordinamento italiano dalla legge 179/92 detta “Ferrarini Botta, laddove, all’art. 16[1],  vengono definiti come un insieme di interventi coordinati tra di loro caratterizzati da una pluralità di funzioni e di soggetti attuatori.  Da tempo infatti era maturata l’esigenza di allargare il concetto di “abitazione” al contesto ambientale in cui è inserita, in modo da evitare la costruzione dei quartieri “ghetto”, che sono stati spesso fonte di degrado a causa della concentrazione di famiglie toccate da problemi economici e sociali.  La norma fu impugnata dalle Regioni, che presentarono ricorso alla Corte costituzionale per interferenza nelle prerogative regionali,  disciplinate dal decreto 616/77 attuativo della legge delega 382/75.  La suprema Corte[2] accolse gran parte delle osservazioni regionali dichiarando l’incostituzionalità di alcuni commi, ma ribadì la competenza dello Stato nella disciplina di un particolare istituto volto a dare unità programmatica all’azione pubblica, e comprendendo quindi i programmi integrati nella competenza statale relativa alla definizione delle linee fondamentali  dell’assetto del territorio.  La riforma “Bassanini”[3] ha mantenuto la riserva statale sulla riqualificazione urbana, riconducendola nell’alveo sperimentale. Con la riforma del titolo V della Costituzione  il “governo del territorio” viene definito materia concorrente tra lo Stato e le Regioni. Emerge quindi un assetto istituzionale che conferma il ruolo dello Stato nei programmi integrati di riqualificazione urbana, pur in presenza di un sostanziale aumento dell’autonomia dei poteri locali.  

Richiamare le fonti normative dei programmi integrati ha lo scopo di rammentare quanto il tema del “fabbisogno abitativo” sia stato a lungo dibattuto negli anni ‘80 tra la richiesta di provvedimenti straordinari gestiti dal governo centrale per fronteggiare l’”emergenza casa” nelle aree metropolitane e la consapevolezza che la soluzione doveva essere ricercata  nella capacità dei Comuni di varare programmi integrati di riqualificazione urbana, finanziati con consistenti risorse pubbliche per garantire una quota adeguata di abitazioni sociali. Si pensava in quegli anni che fosse ormai tramontato il tempo di politiche urbanistiche che continuavano a consumare suoli pur di offrire abitazioni a costi contenuti. L’espansione delle periferie urbane aveva infatti generato maggiori  costi sociali, derivanti dall’emarginazione delle famiglie meno abbienti e dalla loro concentrazione nei cosiddetti “quartieri ghetto“.    I programmi integrati rappresentavano dunque la soluzione più idonea sia per favorire l’offerta di nuovi alloggi inseriti nel contesto urbano, sia per riqualificare le abitazioni occupate nei quartieri degradati[4]. L’emergenza nazionale sulla casa poteva così trovare soluzione tramite programmi comunali finanziati dal Governo centrale. Purtroppo, come è noto, i fondi ex-gescal vengono soppressi nel 1995, senza individuare nuovi canali di finanziamento per la costruzione di abitazioni sociali[5].

 

2. La rigenerazione urbana e la programmazione territoriale integrata. Dal degrado sociale allo sviluppo economico.

 Le leggi regionali, che hanno recepito l’art. 16 della legge 179/92, hanno evidenziato i differenti orientamenti assunti dalle Regioni sulla programmazione integrata: da strumento finalizzato ad introdurre forme di mix sociale e funzionale nell’ambito delle politiche regionali dedicate all’edilizia residenziale pubblica a nuovo istituto per la riqualificazione di parti importanti delle città, per il recupero delle aree dimesse e periferiche.

Risale allo stesso periodo una delle più importanti iniziative comunitarie orientate ad incidere sul degrado urbano: si tratta di PIC Urban[6], approvato nel 1994 e finalizzato ad invertire i fenomeni di esclusione sociale presenti nelle città europee, anche quelle più dinamiche sotto il profilo economico.

 L’iniziativa discende dalla necessità di coniugare le politiche europee sulla competitività con quelle sulla coesione, nel presupposto che il sostegno alla competitività non debba generare forme di  conflittualità e degrado sociale, ritenuti comunque un freno allo sviluppo.

L’orientamento comunitario trova corrispondenza nella norma nazionale che riserva il 15%  dei  fondi ex-gescal al finanziamento di interventi al servizio prevalente dei quartieri degradati[7] di proprietà pubblica. Anche in questo caso le Regioni hanno programmato in modo differente i fondi nazionali, sia in virtù di leggi regionali già vigenti sui programmi integrati[8] e sulla riqualificazione urbana[9], sia ispirandosi direttamente agli indirizzi comunitari  e  facendo proprie quindi le motivazioni che avevano spinto l’Unione Europea a finanziare Urban, con un forte accento sulle finalità sociali dell’iniziativa[10]. Per esemplificare le differenze, è possibile distinguere nell’azione regionale due orientamenti, che possono coesistere entrambi nella stessa Regione.

Il primo si riferisce principalmente alla necessità di intervenire sulle città con programmi di trasformazione urbana volti ad assegnare nuove funzioni alle aree industriali dismesse, ricorrendo spesso a procedure abbreviate di variante urbanistica  strutturale tramite gli accordi di programma previsti dall’art.  34 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Tali programmi sono scaturiti per lo più su proposta degli operatori privati, interessati ad investire sulle trasformazioni urbane laddove il ritorno economico dell’investimento era assicurato da un insieme di fattori, quali:  la variante urbanistica nella destinazione d’uso delle aree, i  tempi certi per l’attuazione degli interventi e talvolta anche  consistenti sussidi pubblici.  Questi ultimi hanno  avuto una duplice finalità: sostegno all’insediamento di attività economiche e agevolazione  ai Comuni a parziale copertura dei costi di risanamento. I sussidi a sostegno dello sviluppo sono stati concessi prevalentemente nei casi in cui le aree da trasformare erano collocate tra quelle classificate come aree in crisi, che necessitavano di riconversione produttiva e potevano pertanto beneficiare dei fondi strutturali europei. I contributi ai Comuni per il risanamento delle aree degradate sono stati concessi a livello nazionale  nel 1994 con un’apposita normativa che ha introdotto per la prima volta un metodo volto a  verificare che il premio urbanistico fosse  compensato da un corrispondente investimento di interesse pubblico, tale da giustificare la variante urbanistica[11].

Il secondo orientamento riprende l’esigenza di intervenire nei quartieri in cui si concentra il maggior disagio sociale con programmi  di lungo periodo volti ad attribuire nuove funzioni di rango urbano per invertire i fenomeni di declino economico e sociale. In questo caso l’intervento pubblico ha svolto il ruolo principale ed è stato possibile suscitare investimenti privati solo in un momento successivo. Giova inoltre rammentare che le politiche sui quartieri degradati sono state più agevolmente praticate nei quartieri di proprietà pubblica (abitazioni sociali), laddove si è intervenuti con dotazioni infrastrutturali, funzioni  e servizi aggiuntivi, mentre per quelli di proprietà privata le esperienze più interessanti, e riconducibili al “metodo Urban”, hanno spesso privilegiato le azioni immateriali a causa delle difficoltà di intervenire sul patrimonio occupato e a  proprietà frazionata[12]. Merita comunque ricordare che il “metodo Urban” è stato mutuato a livello nazionale con i programmi sperimentali denominati  “Contratti di quartiere“[13]. Tali programmi hanno previsto contributi per il risanamento del patrimonio di proprietà pubblica e per le urbanizzazioni annesse, con un notevole ausilio ai  Comuni, che non hanno mai potuto utilizzare i fondi europei per finanziare il risanamento delle abitazioni sociali.

 L’intervento sui quartieri degradati ha una natura radicalmente diversa dal recupero delle aree dimesse. E’ infatti evidente il divario che esiste tra i potenziali valori immobiliari di aree, che in virtù di una procedura privilegiata di variante urbanistica possono acquisire una destinazione appetibile sul mercato, dai  valori immobiliari di quartieri popolari di proprietà pubblica abitati da famiglie, che hanno acquisito il diritto di abitare gli alloggi a vita e di lasciarli in eredità ai figli o ai conviventi[14]. L’interesse pubblico su cui si basano i programmi rivolti ai quartieri degradati è il miglioramento della condizione sociale, economica e ambientale delle famiglie insediate, mentre per le aree dimesse si tratta di rimuovere ostacoli di natura burocratica e amministrativa, che si frappongono all’investimento economico a causa di strumenti urbanistici generali inadeguati o obsoleti.

 Com’è noto il degrado dei quartieri popolari dipende non solo dai difetti costruttivi degli edifici, dalla concentrazione delle famiglie a basso reddito, dalla mancanza di collegamenti adeguati, ma anche dall’assenza  di attività culturali, produttive e sociali, che animano e rendono vivibili le aree urbane. L’intervento pubblico può invertire la marginalità concentrando sia gli investimenti pubblici volti a migliorare i servizi alle famiglie, sia i sussidi volti a far nascere o a rafforzare le attività imprenditoriali[15].

 Le esperienze maturate in quest’ultimo ventennio sulla riqualificazione urbana portano ad attribuire una maggiore importanza alle strategie di medio periodo finalizzate a ridisegnare  parti molto vaste di città e in cui  gli investimenti, pubblici e privati, sono attivati solo man mano che si creano le condizioni per realizzare gli interventi dal punto di vista sociale, amministrativo e finanziario.

Tale metodo richiede tempi più lunghi  per pervenire alle decisioni e richiede un’azione interdisciplinare in capo alla pubblica amministrazione, in cui le amministrazioni comunali svolgono un ruolo insostituibile di regia e  di coordinamento dei differenti soggetti interessati o comunque toccati dalle trasformazioni. Ci si riferisce alla capacità del Comune di usare in modo coordinato tutte le proprie competenze, a partire dalla pianificazione urbanistica e dalla gestione del patrimonio pubblico per finire con la rivisitazione delle politiche sociali e culturali, troppo spesso ancorate alla tradizione di pratiche settoriali.

Ma non solo: è ormai noto che solo tramite un’attenta azione di coinvolgimento e di consultazione dei cittadini e dei soggetti, a qualunque titolo interessati o toccati dalle trasformazioni, è possibile  gestire programmi di riqualificazione urbana e, quanto più questi sono rilevanti, tanto più è necessario rendere consapevoli le assemblee elettive e  la cittadinanza degli effetti che deriveranno dalle scelte urbanistiche e patrimoniali.  Su questo piano le pratiche adottate nel nord-Europa e in parte riprese nel “metodo  Urban” dimostrano che è possibile, con sistemi appropriati, prefigurare e simulare anche ai non addetti ai lavori gli effetti delle trasformazioni. La Valutazione ambientale strategica (VAS) si basa anche su questa metodologia per  acquisire elementi utili a valutare l’impatto sull’ambiente dei piani e dei programmi. In ogni caso l’avvio di programmi di trasformazione urbana, che, per la loro complessità, avranno effetti nel medio periodo, richiede almeno due condizioni:

• una maggiore disponibilità dei cittadini a partecipare alla gestione della cosa pubblica, come impegno civile ineludibile e non solo dettato dai possibili effetti negativi sul proprio spazio di vita,
• una corrispondente capacità degli amministratori di rendere trasparenti le scelte salienti, tramite deliberazioni comprensibili ai fini dei loro effetti sul lungo periodo.

 

3. Programmazione negoziata e politica di coesione: i Comuni come “motori dello sviluppo“

 Su un piano analogo si collocano i programmi integrati varati nell’ambito della nuova disciplina della programmazione negoziata[16], principalmente finalizzati allo sviluppo economico delle aree svantaggiate.  Tra i numerosi strumenti ivi  previsti merita citare  i patti territoriali[17], concepiti con l’intento di coniugare la programmazione delle infrastrutture pubbliche con i sussidi alle imprese a livello subregionale. Luci ed ombre hanno segnato l’esperienza dei patti territoriali, programmati direttamente dal centro: in alcune realtà hanno avuto non solo effetti importanti sul fronte delle dotazioni infrastrutturali, ma hanno avuto il pregio di riportare i problemi delle imprese al centro delle scelte delle amministrazioni locali. Anche se con difficoltà, il governo centrale ha messo  gli enti locali nella condizione di farsi carico dei problemi dello sviluppo,  promuovendo la programmazione  sovracomunale in tempo utile per favorire la programmazione integrata di differenti fondi, nazionali ed europei, in funzione delle specificità dei territori.

 Un ruolo simile è stato svolto dai programmi territoriali integrati, anche denominati programmi integrati di sviluppo locale. Hanno interessato per lo più aree sovracomunali e  sono stati varati  dallo Stato nel quadro della programmazione comunitaria delle Regioni dell’Obiettivo 1[18], e nell’ambito delle Intese Stato-Regioni. Anche in questo caso il Governo centrale ha dimostrato  l’ interesse a promuovere processi di politica economica decentrata, perché concepita in modo coerente con la pianificazione territoriale regionale. Si è andato infatti affermando a livello nazionale il concetto del radicamento locale dello sviluppo economico, come risposta al fallimento delle politiche di aiuto allo sviluppo calate dall’alto. Solo sistemi economici locali ben strutturati possono competere sui mercati, mantenere un ruolo  nei processi di globalizzazione e sviluppare capacità innovative, sempre più dipendenti dall’accesso ai sistemi della conoscenza. La programmazione regionale quindi dovrebbe sempre più indirizzare la propria azione al rafforzamento dei sistemi economici locali, con un progressivo sostegno alla formazione di alleanze territoriali, concepite in funzione delle vocazioni e delle potenzialità produttive. Gli Accordi di programma quadro (APQ) sullo sviluppo locale, sottoscritti tra Stato e Regioni nell’ambito delle Intese Istituzionali di programma hanno avuto proprio questo scopo: preparare il terreno per la nuova fase di programmazione, suscitando ipotesi progettuali in tempo utile a costruire condizioni di cantierabilità su progetti selezionati anzitempo in funzione della loro valenza strategica.

La storia della programmazione dei fondi nazionali ed europei in capo alle Regioni ha dimostrato infatti quanto  gli investimenti siano stati concepiti non sempre con la dovuta attenzione alla pianificazione e  al rispetto dei valori ambientali e paesistici. Anzi, in certi casi, le ragioni della difesa occupazionale hanno prevalso sugli altri interessi pubblici,  anche a causa dei limiti della stessa azione regionale, in cui le politiche settoriali hanno avuto un ruolo prevalente sulle più generali scelte di programmazione e pianificazione. In altri casi ancora la mancata individuazione degli interventi strategici ha favorito il finanziamento dei progetti realizzabili in tempi minori, in modo da poter rispettare i tempi richiesti dai regolamenti comunitari.

La nuova stagione dei fondi strutturali[19] introduce alcuni principi di grande importanza:

-             richiama il ruolo dell’economia della conoscenza e gli obiettivi di sostenibilità ambientale come elementi fondanti della nuova politica di coesione,

-             insiste sull’esigenza di forte selettività e concentrazione degli investimenti, anche in ragione del fatto che  vengono eliminate le demarcazioni di aree specifiche, che possono usufruire dei fondi europei,

-             insiste sulla dimensione territoriale della politica di coesione come elemento essenziale per  dare corpo alle dinamiche dello sviluppo locale,

-             richiama l’importanza dell’integrazione tra i vari fondi, nell’auspicio che la pianificazione territoriale possa coniugarsi con le differenti politiche di settore, che dovrebbero essere concentrate su  obiettivi sinergici e complementari tra di loro.

 Ne deriva che il tema della programmazione integrata viene quindi ad assumere una dimensione di maggior rilievo, in una fase in cui   gli indirizzi comunitari orientano sempre più la spesa su azioni a carattere immateriale (come le reti della conoscenza e dell’innovazione, i poli del trasferimento tecnologico, ecc.). 

I nuovi orientamenti comunitari dedicano un intero paragrafo alla “dimensione territoriale della politica di coesione” , con un chiaro invito agli Stati membri a “dare un significato differente alla coesione territoriale, a seconda della storia, della cultura o della situazione istituzionale”[20]. Nel prendere in esame il contributo delle città alla crescita e all’occupazione, si sviluppa il concetto di “città come motori di sviluppo regionale”, ossia come attori titolati a migliorare la competitività, con l’adozione di misure volte a promuovere “imprenditorialità, innovazione e servizi“, non solo ai cittadini, ma anche alle imprese[21]. Si tratta di una nuova sfida, almeno per le Regioni dell’obiettivo 2,  rispetto a quella avviata  nel periodo 2000-2006, con il varo di PIC Urban,  mirato essenzialmente alle “aree bersaglio” con l’intento di invertire i fenomeni più gravi di degrado socioeconomico nelle aree urbane. Il richiamo all’importanza del “rapporto città-campagna” per uno sviluppo equilibrato e sostenibile consente di  introdurre  e motivare il contributo determinante della politica di coesione alla rigenerazione economica delle aree rurali, marginali e transfrontaliere, con un approccio complementare  tra gli interventi sostenuti con i fondi strutturali (FESR e FSE) e gli interventi sostenuti dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).  L’esaltazione della dimensione territoriale e del ruolo delle città come soggetti protagonisti dello sviluppo costituisce un’innovazione importante nella nuova fase di programmazione, perché introduce la cooperazione tra Stato, regione ed enti locali, come passaggio ineludibile per il coordinamento e la concentrazione dei fondi su scelte strategiche, frutto di concertazione tra i differenti livelli di governo.

Anche il Governo nazionale ha emanato precisi indirizzi sull’integrazione delle politiche e dei fondi. In primo luogo ha approvato un quadro strategico nazionale (QSN)[22] valido anche per le Regioni del centro - nord,  frutto dell’elaborazione e del confronto tra amministrazioni centrali e Regioni. In secondo luogo ha emanato indirizzi alle Regioni per la redazione di un documento unitario sulla politica regionale di coesione[23], in modo da  creare i presupposti per  una nuova stagione di Intese tra lo Stato e le Regioni sulla base dell’individuazione delle strategie e degli interventi prioritari.

In questo contesto vengono nuovamente disciplinati i programmi integrati[24], considerati come lo strumento per  integrare i fondi tramite la valorizzazione della dimensione territoriale. Come è noto la nuova fase della politica di coesione 2007-2013 non ha più previsto l’iniziativa comunitaria Urban, ma ha trattato la dimensione urbana nell’ambito della programmazione del fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)[25]. Viene demandata alle Regioni la facoltà di delegare ad autorità decentrate la gestione dei finanziamenti, secondo il modello Urban. Si apre quindi una nuova stagione per la programmazione integrata, che sarà un banco di prova per le Regioni. Ad esse tocca  esplicitare i criteri e le modalità di selezione delle aree su cui realizzare i programmi integrati, con un evidente vantaggio rispetto al periodo precedente, in cui il territorio regionale era stato suddiviso a monte con una netta separazione tra aree che potevano beneficiare dei fondi ed aree escluse. Ora invece le leve dello sviluppo territoriale e la gestione dei fondi comunitari e nazionali dedicati alla politica unitaria di coesione sono in capo alle Regioni, alle quali viene riconosciuta una totale autonomia nella programmazione delle risorse, purché vengano rispettati gli indirizzi europei e nazionali volti all’integrazione delle politiche e delle risorse.  Si aggiunga a ciò il fatto che lo Stato centrale si è impegnato a concordare con le Regioni anche l’utilizzo delle risorse poste in capo alle amministrazioni centrali. Con questa impostazione le scelte nazionali dovrebbero essere oggetto di accordi con le Regioni, che diventano quindi soggetti concorrenti nella programmazione nazionale. I programmi integrati territoriali potrebbero quindi anche rappresentare lo strumento con cui le Regioni potranno attrarre risorse nazionali ed europee di competenza statale sulla base di una programmazione negoziata a livello locale. 

 Gli stessi indirizzi nazionali[26] poggiano la loro impostazione sulle nuove teorie dello sviluppo locale, che attribuiscono un ruolo fondamentale ai poteri pubblici locali  come “mediatori della conoscenza” e come soggetti preposti alla produzione di beni e servizi collettivi, ritenuti presupposto essenziale allo sviluppo.  Tale impostazione  prevede di conseguenza che  il governo centrale e quello locale interagiscano su obiettivi condivisi, sulla base di funzioni complementari tra di loro. Il metodo è stato ampiamente sperimentato in Italia con gli Accordi di programma quadro (APQ), individuati come strumento per la programmazione del fondo aree sottosviluppate (FAS)[27].

 

4. Le Regioni come “cerniera” tra le istanze di sviluppo locale e i programmi nazionali ed europei.

 Le considerazioni suesposte sulla complessità dei processi di riqualificazione urbana e territoriale inducono a concludere che il ruolo delle Regioni è  essenziale per l’azione di coordinamento e di integrazione che  possono svolgere nel connettere le istanze di sviluppo locale con le politiche europee   e nazionali  dedicate al riequilibrio territoriale. Per questa ragione i programmi integrati, urbani o territoriali, non possono che essere promossi a  livello regionale e selezionati sulla base di criteri che concentrino i finanziamenti solo laddove  si sia dimostrata una chiara strategia di sviluppo e la capacità di  governare processi complessi.

Occorre rammentare che i Comuni hanno sempre valutato positivamente l’esperienza Urban e temono che le Regioni non siano interessate a praticarla perché si tratta di un metodo, che porta a livello del Comune la responsabilità della gestione di un insieme di misure polivalenti,  rafforzando il suo ruolo di promotore e regista di politiche economiche locali, secondo i nuovi modelli sullo sviluppo locale “endogeno”[28].

Sarà quindi di grande interesse verificare  se su questo piano le Regioni sapranno rispondere alla sfida lanciata dall’Unione Europea  e  dal Governo centrale volta a tradurre le politiche settoriali in un rinnovato quadro programmatorio, che esalti la capacità regionale di selezionare   programmi  urbani o territoriali, con criteri coerenti con le linee di pianificazione territoriale. La pratica concorsuale su ipotesi progettuali potrebbe favorire una competizione virtuosa tra i  Comuni  di una stessa Regione, come è avvenuto a livello nazionale con i  “Programmi per lo sviluppo sostenibile del territorio, varati nel 1998 [29] dal Ministero dei Lavori Pubblici.

Tale metodo chiama i Comuni di maggiori dimensioni ad un confronto con gli attori dello sviluppo (Comuni confinanti, atenei, centri di ricerca e imprese pubbliche e private, associazioni portatrici di interessi, ecc.) sui contenuti delle innovazioni da adottare sia a livello imprenditoriale che a livello del governo complessivo di un dato territorio. Com’è noto,  per  valorizzare  un territorio, sono  necessari sia  investimenti in opere pubbliche ritenute prioritarie, ma soprattutto  innovazioni nelle strategie adottate dagli enti locali, allo scopo precipuo di renderlo più attrattivo. Per questa ragione la strada maestra che si prospetta ai Comuni maggiori è l’associazione con i Comuni limitrofi  per  condividere strategie di sviluppo su  vasta scala, che producano ipotesi progettuali valide per le scelte di pianificazione sovracomunale.

Allo stesso modo le politiche regionali per lo sviluppo e l’innovazione a favore  delle imprese dovrebbero  abbandonare le misure di tipo “generalista”, valide per qualsiasi territorio,  per rispondere con adeguatezza alle specificità delle vocazioni territoriali. La programmazione integrata territoriale infatti trova una sua ragione solo in virtù della necessità di esaltare le specificità locali, sia sotto il profilo delle vocazioni produttive, ma anche nella promozione di nuovi modelli di sviluppo, in cui le relazioni tra centro e periferia siano concentrate nell’individuazione di politiche nuove, rispetto alle pratiche consolidate.

 L’esperienza maturata nelle tornate precedenti della politica di coesione ha messo in luce la difficoltà di far decollare soluzioni progettuali volte alla diversificazione economico produttiva dei territori, che non poggiassero unicamente sulla volontà e sulle risorse dell’azione pubblica, ancorché coordinata a tutti i livelli di governo.  Ne deriva che, nella nuova fase, l’integrazione e la complementarità tra i differenti fondi dovrà scaturire maggiormente  dalla capacità della Regione di orientare il più possibile le misure e le attività di programmazione verso un percorso di politica economica di lungo periodo, differente per ciascun’area individuata. In questo quadro  le risorse imprenditoriali dovrebbero poter entrare in gioco fin da subito nella condivisione delle scelte di fondo.

Il percorso proposto dal Governo centrale per la nuova fase dei fondi strutturali prevede la condivisione con le Regioni di una strategia unitaria di programmazione, che individui anche le priorità territoriali. Si rafforza pertanto il ruolo fondamentale della Regione nel favorire, d’intesa con  le Province, la composizione degli interessi nei differenti territori, per portare a livello sovralocale quelli ritenuti prioritari per il successo della specifica strategia di sviluppo.

 Meno programmazione di settore e più pianificazione territoriale dovrebbe essere il “leitmotiv” delle Regioni nella nuova fase della politica di coesione. L’impostazione è radicalmente diversa dalle tradizionali politiche di settore regionali, perché presuppone che la selezione degli interventi all’interno dei piani di settore avvenga in armonia con  processi di pianificazione e di programmazione di livello sovracomunale volti ad individuare le scelte prioritarie.

 

5.      La programmazione integrata e la riforma costituzionale.

 Com’è noto la riforma del titolo V della Costituzione ha definito materia di legislazione concorrente quella relativa al “governo del territorio”, su cui lo Stato mantiene la riserva nella definizione dei principi fondamentali. Nulla dunque pare modificato rispetto alla pronuncia della Suprema Corte n. 393 del 1992, che ha confermato la potestà statale nella definizione dei modelli di programmazione integrata.

In questo quadro, in assenza delle nuove norme di principio, è possibile pervenire ad un’intesa tra lo Stato e la Regione sulle modalità da seguire per  la promozione dei programmi integrati territoriali, proprio sulla base del principi  di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza?

 Sul principio di sussidiarietà  l’esperienza induce a considerare che il metodo Urban possa garantire sia quella verticale che quella orizzontale, in quanto rappresenta uno strumento di programmazione  che:

-          porta a livello locale la definizione dell’insieme delle azioni da realizzare  su un dato territorio con riferimento all’analisi dei punti di forza e di debolezza, delle opportunità e delle minacce,

-          prevede il coinvolgimento di tutti i soggetti, pubblici e privati, interessati alla riqualificazione di un dato territorio, comprese le associazioni private portatrici di interessi pubblici.

 Sul principio di differenziazione[30] è ormai condivisa l’idea che lo sviluppo territoriale policentrico, in funzione delle differenti vocazioni dei territori, rappresenti la strada maestra per coordinare la programmazione socio economica con la pianificazione urbanistica e territoriale. In tal senso quindi non solo lo Stato, ma anche le Regioni, dovrebbero astenersi dal concedere contributi e sussidi in modo indifferenziato rispetto alle caratteristiche dei territori e condividere obiettivi, priorità, programmi e progetti, con l’adozione in via ordinaria degli strumenti della programmazione negoziata per l’attuazione della politica unitaria di coesione. Assume a questo proposito particolare rilievo, in merito alle prerogative statali, quanto previsto dall’art. 119, comma 2 della Costituzione che prevede esplicitamente la destinazione di risorse aggiuntive per promuovere, tra l’altro, “lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, ecc”. Le Intese Stato Regioni e gli accordi di programma quadro[31] rappresentano dunque gli strumenti idonei alla condivisione delle forme, delle modalità e dei contenuti della politica regionale unitaria di coesione.

 Sul principio di adeguatezza non v’è dubbio che il livello comunale risulti del tutto insufficiente per  la promozione socioeconomica dei territori, che si sono articolati in “sistemi economici locali”, cosa che richiede un governo del territorio di livello sovracomunale, sia sul fronte della pianificazione urbanistica che su quello della programmazione  socio-economica.

 Sulla base di queste considerazioni i programmi territoriali integrati, concepiti d’intesa tra Stato e Regione in merito alle loro caratteristiche e ai criteri di selezione, possono rappresentare uno strumento idoneo all’attuazione della nuova fase della politica unitaria di coesione, se le Regioni sapranno svolgere il ruolo di cerniera tra il Governo centrale e  i Comuni, che sono tenuti ad associarsi tra di loro in modo adeguato a rappresentare le vocazioni e le potenzialità dei differenti territori. Con tale strumento  sarebbe possibile portare all’attenzione del Governo centrale gli interventi prioritari in essi contenuti, che potrebbero quindi essere oggetto di  cofinanziamento statale, ai sensi dell’art. 119 Cost.,  nella misura in cui siano coerenti con le linee di intervento definite dalle  Amministrazioni statali.

 Tale metodo richiede quindi che le Regioni individuino sempre più forme di  coordinamento dei differenti programmi di settore, che dovrebbero  adattarsi in misura maggiore alle caratteristiche dei differenti sistemi locali in cui le stesse sono articolate. 

 

 

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[1] In precedenza la delibera Cipe per il biennio 1988-89 del piano decennale per la casa, finanziato con i fondi ex-gescal dalla legge 457/78, aveva già previsto i programmi edilizi e urbanistici integrati come insieme di interventi da realizzarsi con il coordinamento di operatori pubblici e privati. Oltre a ciò, la legge 203/1991, all’art. 18, aveva previsto un piano straordinario per sostenere la mobilità del personale statale con il coinvolgimento di risorse private.

[2] Vedi sentenza 393 del 1992, nella quale la Corte ha giudicato non lesive le disposizioni dei primi due commi dell’art. 16, mentre ha annullato i commi 3,4,5,6 e 7. Su questo aspetto vedi: “Le regioni e la riqualificazione delle aree urbane degradate” di Riccardo Viriglio, in “Rivista giuridica di urbanistica” n. 3/4  del 2000.

[3] Il d.lgs. 112 del 1998, all’art. 52, individua come prerogativa statale “l’identificazione delle linee generali dell’assetto del territorio” e all’art. 54 prevede “la promozione di programmi innovativi in ambito urbano”.

[4] Oltre ai citato art. 16,  le innovazioni contenute nella legge “Ferrarini Botta” sugli interventi di recupero sono state molto importanti ai fini della promozione dei programmi integrati: i fondi ex-gescal possono essere utilizzati anche per il recupero di immobili non residenziali o per le “case parcheggio” in cui trasferire temporaneamente gli inquilini, con le risorse dell’edilizia agevolata è possibile finanziare il risanamento delle parti comuni degli edifici, è inoltre consentito alle Regioni di individuare particolari categorie sociali  a cui assegnare le case popolari, in deroga alla normativa nazionale. La legge 179/1992 ha quindi modificato  la legge 457/1978, nota come “piano decennale sulla casa”, in modo da agevolare i Comuni nella realizzazione di programmi integrati volti alla soluzione del problema casa per le famiglie a basso reddito.

[5] La legge 431/98 di riforma dell’”equo canone” istituisce infatti il fondo sociale per concedere sussidi alle famiglie che vivono nelle abitazioni private, mentre la legge 21/2001   finanzia solo interventi sperimentali di minori dimensioni gestiti a livello centrale. 

[6] Il programma d’iniziativa comunitaria Urban è stato approvato per la prima volta con la Comunicazione agli Stati membri della Comunità del 1 luglio 1994 (GUCE n. 94/C 180/02)

[7] L’art. 11 della legge 493/93 prevede per la prima volta che il 15 % dei fondi ex-gescal, di cui alla legge 14 febbraio 1963, n. 60, siano vincolati alla realizzazione di interventi al servizio prevalente del patrimonio di edilizia residenziale pubblica  e prevede al contempo che l’assegnazione dei finanziamenti pubblici sia condizionata al reperimento di risorse private. La norma nazionale contiene quindi indirizzi vincolanti per le Regioni nella programmazione di fondi nazionali destinati all’edilizia sociale. Il DM  1 dicembre 1994 detta disposizioni alle Regioni sulle modalità di attuazione dei programmi. Vedi a questo proposito: “Programmi di recupero urbano, Relazione giuridica” Università degli Studi di Torino, Dipartimento di Scienze giuridiche, Mario Dogliani e Riccardo Viriglio, in: http://extranet/regione.piemonte.it/edilizia/riqualificazione/programmi di recupero urbano/atti e ricerche. Per una disamina dei programmi integrati finalizzati alla riqualificazione delle periferie vedi il documento predisposto dal Ministero dei lavori pubblici e dall’Associazione nazionale Comuni italiani per la “Conferenza nazionale sulle periferie urbane” svoltasi a Torino il 15 e 16 dicembre 2000.

[8] Vedi la l.r. Liguria 20/94 che ha utilizzato i fondi ex-gescal per il recupero dei centri storici o la l.r. Campania  35/87 che ha  varato i programmi integrati, con l’intento di utilizzare i fondi strutturali congiuntamente ai fondi ex-gescal per attuare gli strumenti urbanistici generali delle città più interessate ad investimenti e trasformazioni urbane di rilievo.

[9] Vedi  le leggi regionali Verga (l.r. Lombardia 22/86) e Adamoli (l.r.Lombardia 23/90), che hanno anticipato i programmi nazionali di riqualificazione urbana (PRU o PRIU), alle quali si è ispirata anche la Regione Emilia Romagna con la l.r. 6/95.   Vedi inoltre la l.r. Umbria 31/97, che ha avuto una funzione di volano per la programmazione integrata dei fondi europei, nazionali, regionali e privati.

[10] Vedi la Regione Piemonte, che ha adottato il metodo Urban nella programmazione dei fondi ex-gescal destinati ai programmi di recupero urbano, con deliberazione del Consiglio regionale n. 272-12411 del 30 luglio 1996 e con deliberazione della Giunta regionale n. 50-21268 del 29 luglio 1997. Sui programmi di recupero urbano del Piemonte vedi : “I PRU della Regione Piemonte, rapporto finale di valutazione” di Manuela Olagnero, Guido Ortona e Silvia Saccomani, coordinati da Mario Dogliani,  Università di Torino, aprile 2004;  “Programmi di recupero urbano: processi di attuazione e capitale sociale” di Luigi Bobbio e Andrea Pillon, Laboratorio delle politiche, Corep, luglio 2004; “Urban, un modello da imitare” atti del Convegno della Regione Piemonte, 1 dicembre 2004 in http://extranet.regione.piemonte.it/edilizia/riqualificazione/programmi di recupero urbano/atti e ricerche.

[11] Il D.M. 21 dicembre 1994 detta disposizioni sui criteri di attuazione dei programmi di riqualificazione urbana, finanziati dal Ministero dei lavori Pubblici.

[12] Su questo argomento sarebbe utile un’analisi degli effetti che ha avuto il finanziamento degli studi di fattibilità sulle società di trasformazione urbana, varati con il D.M. del 6 giugno 2001 “Promozione delle società di trasformazione urbana”.

[13] I Contratti di quartiere 1  sono stati finanziati dal Governo centrale, ai sensi dell’art.2, comma 63, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. I programmi innovativi in ambito urbano, detti  “Contratti di quartiere 2″ sono stati varati come programmi sperimentali nazionali, ai sensi dell’art. 4 della legge 8 febbraio 2001, n. 21. Sono stati realizzati attribuendo l’approvazione dei bandi di selezione alle Regioni sulla base di uno schema-tipo approvato d’intesa tra lo Stato e le Regioni.. Vedi: D.M. 27 dicembre 2001, n.2522, modificato con D.M. 30 dicembre 2002.

[14] La legge 560/93  ha inoltre introdotto il diritto degli assegnatari all’acquisto degli alloggi messi in vendita sulla base di un piano che comprenda almeno la metà del patrimonio pubblico.

[15] A questo proposito è interessante l’esperienza del Comune di Torino con il Progetto Periferie, con il quale sono stati utilizzati congiuntamente fondi comunali, regionali, statali e comunitari, tra cui i fondi ex-gescal e  i fondi strutturali.

[16] La programmazione negoziata è stata disciplinata con l’art. 2, comma 203 della legge 28 dicembre 1996 e dalla deliberazione Cipe 21 marzo 1997.

[17] La definizione dei patti territoriali avviene con deliberazioni Cipe 10 maggio 1995 e 21 marzo 1997 . Per una valutazione dei patti territoriali vedi: “La lezione dei patti territoriali” Ministero dell’economia, DPS, gennaio 2003. I patti sono stati regionalizzati con l’accordo Stato -Regioni del 15 aprile 2003. 

[18] Il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) per il periodo 2000-2006   è stato previsto dagli indirizzi comunitari come documento nazionale di coordinamento per  le Regioni dell’obiettivo 1 (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna, Sicilia, Molise), comprende 7 programmi operativi nazionali (PON) e 7 programmi operativi regionali (POR). L’Italia è stato l’unico Stato membro, che ha inserito nel QCS un asse prioritari dedicato alle città. Vedi a questo proposito: Rosella Rusca in “Le politiche dei fondi strutturali”, intervento al Convegno “Urban, un modello da imitare”, cit.

[19]  Decisione del Consiglio Europeo del 6 ottobre 2006, sugli orientamenti strategici comunitari in materia di coesione (2006/702/CE), GU 21.10.2006. 

[20] Decisione del Consiglio Europeo del 6 ottobre 2006, cit., paragrafo 2.

[21] Vedi a questo proposito la Comunicazione relativa a una “Strategia tematica sull’ambiente urbano” , COM (2005) 718 def. e quella relativa a “La politica di coesione e le città: il contributo delle città e degli agglomerati urbani alla crescita e all’occupazione all’interno delle regioni”, COM (2006)385 def.

[22]  Quadro Strategico Nazionale, previsto dall’art. 27 e seguenti del regolamento (CE) n. 1083/2006, approvato con deliberazione Cipe 22 dicembre 2006, n. 174 .

[23] La deliberazione CIPE 21 dicembre 2007, n. 166, “Attuazione del quadro strategico nazionale 2007-2013, programmazione del fondo per le aree sottoutilizzate”, introduce molte innovazioni nella nuova fase della politica di coesione 2007-2013, con l’intento di avviare un coordinamento dell’Amministrazione centrale nei confronti della programmazione regionale. Si prevede in particolare la redazione da parte di ogni Regione di un unico documento di programmazione che compendi l’insieme delle politiche regionali riconducibili alla politica di coesione e fornisca un quadro finanziario unitario, con riferimento anche alle politiche ordinarie.

[24] Vedi deliberazione Cipe 21 dicembre 2007 , cit,   allegato 2. Tale allegato è titolato: “Elementi per la definizione di una strategia di sviluppo locale integrata” e introduce per la prima volta indirizzi nazionali sul percorso che le Regioni devono seguire e documentare nell’individuazione di aree su cui sperimentare la programmazione integrata territoriale nell’ambito della politica di coesione.

[25] Vedi l’art. 8 del Regolamento (CE) n. 1080/2006 del 5 luglio 2006, relativo al FESR, che detta disposizioni specifiche per la promozione dello sviluppo urbano secondo il metodo Urban. Vedi anche l’art. 42 del Regolamento (CE) n. 1083/2006 dell’11 luglio 2006, che all’art. 42 prevede la sovvenzione globale, da realizzarsi tramite delega ad un organismo intermedio, tra cui gli enti locali. Vedi inoltre “La politica di coesione e le città: il contributo delle città e degli agglomerati urbani alla crescita e all’occupazione all’interno delle regioni”, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 13 luglio 2006, SEC (2006) 928. Tale comunicazione richiama il ruolo delle città e il contributo dei fondi strutturali  al loro sviluppo.

[26] Quadro Strategico Nazionale, cit., Vedi paragrafo II: “La politica regionale, impostazione teorica ed esperienze” pag. 29 e seguenti.

[27] Il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) è stato istituito con gli art. 60 e 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003)

[28]  Vedi “La nuova programmazione per lo sviluppo locale” di  Massimo Bressan e Albino Caporale, in “Sviluppo locale”, Rosemberg & Sellier, vol.  IX, n. 19, 2002, che, oltre a richiamare i  riferimenti teorici, fornisce una panoramica esaustiva  del contesto istituzionale e degli strumenti della programmazione negoziata.

[29] I PRUSST sono stati approvati con D.M. 8 ottobre 1998.

[30] Normalmente i principi di differenziazione ed adeguatezza vengono letti in endiadi ed entrambi riferiti all’attribuzione delle funzioni ai diversi livelli di Governo. Non si intende cioè (soltanto) una differenziazione di trattamento a seconda delle specificità territoriali (”trattare diversamente le varie realtà territoriali a seconda dei bisogni”), ma una differenziazione nell’attribuzione delle funzioni secondo le caratteristiche dell’ente di governo (e quindi anche secondo quelle determinate dalle specificità territoriali).

Vorrebbe essere un superamento del principio di uniformità per cui a tutti i livelli di governo di una medesima specie (tutti i comuni, tutte le province) sono attribuite le medesime funzioni, a prescindere dalle loro concrete caratteristiche e risorse.  Per questo va in endiadi con adeguatezza. In questo caso invece il tentativo è di dare una lettura dei principi di differenziazione e adeguatezza con riferimento alle politiche dell’Unione Europea, che esaltano il policentrismo.

[31] L’ art. 2, comma 203, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 definisce gli strumenti della programmazione negoziata.