Archivio Piacentini

L’attuale “momento pianificatorio” che sta interessando la totalità del territorio della Regione Veneto è davvero singolare e forse irripetibile. In attuazione della “nuova” legge regionale 23.4.2004, n.11 “Norme per il governo del territorio”, e a poco più di tre anni dalla sua entrata in vigore nella completezza di tutti gli articoli della normativa, i Comuni, le Province e la Regione stanno elaborando i loro strumenti urbanistici e territoriali. Quindi si può ben dire che la totalità del terri- torio regionale, nella sua organizzazione ammi- nistra-tiva, è interessato dal processo di pianifi- cazione a vari livelli, a varie scale e con proce- dure e metodologie che mettono a confronto i vecchi strumenti urbanistici vigenti con i nuovi approcci delle discipline che regolano il governo del territorio. Quale occasione, si direbbe, per avere finalmente un quadro pianificatorio coordinato nel tempo e alle diverse scale territoriali e tale comunque da assegnare ad ogni tipologia di strumento comunale, provinciale e regionale competenze specifiche e contenuti propri. Inoltre come base di partenza, se per quanto con- cerne i comuni tutti hanno un prg vigente,più o meno datato nel tempo, come la regione ha vigente un piano territoriale regionale di coordi- namento approvato nel 1992, del tutto innovati- vo appare lo scenario che si sta delineando per le province in quanto nessuna delle sette province venete ha un piano approvato. Ma vediamo meglio nel dettaglio l’attuale situazione della pianificazione, prima però sofermandoci brevemente sullo stato di attuazione dell’apparato legislativo regionale nel suo complesso. A tale proposito è innanzi tutto da rilevare che non è stato ancora completato interamente il sistema legislativo/normativo regionale previsto dalla l.r. 11/04 che afanca alla legge un corpus regolamentare composto da 21 atti di indirizzo, finalizzati a dettagliare specifiche indicazioni su singole fattispecie di categorie urbanistiche di cui alcune di rilevante importanza per la progettazione dei piani. Solo 9 di questi atti di indirizzo sono stati approvati, uno, relativo alle modalità applicative della VAS, adottato nel 2005 non è stato ancora approvato, mentre tutti gli altri non sono stati neppure approntati. Alcuni di questi atti di indirizzo si riferiscono a tematiche di rilevante importanza per la progettazione dei piani quali le modalità per il dimensionamento e degli standard di aree per servizi, i criteri per l’omogenea applicazione della perequazione, dei crediti edilizi e della compensazione, i criteri per l’operatività delle società di trasformazione urbana, i sussidi operativi per l’edificabilità nei centri storici e nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, l’elaborazione dei criteri applicativi delle procedure per l’applicazione dello sportello unico per le attività produttive. Come si vede, tale carenza di impianto normativo risulta notevole e fonte di diversificazioni interpretative in fase progettuale dei piani, anche perché l’incompletezza degli atti di indirizzo non ne inibisce normativamente la loro approvazione. A maggior ragione, tenuto conto che è scaduta da diverso tempo la moratoria per l’approvazione delle varianti ai prg con limitate eccezioni particolarmente riferite alle oo.pp., ben si capisce come i comuni stiano accelerando le procedure per l’adozione dei nuovi strumenti urbanistici anche in presenza di incertezze normative. Attualmente su 581 comuni veneti circa 440 hanno richiesto l’attivazione della procedura di copianificazione con la Regione, coinvolgendo in diverse situazioni territoriali anche la Provincia di appartenenza. A circa tre anni e mezzo dall’entrata in vigore della legge urbanistica sono stati approvati 8 PAT Piano di Assetto del Territorio) e 1 PATI (Piano di Assetto del Territorio Intercomunale) formato da 4 comuni,mentre altri 9 comuni hanno adottato il PAT e altri 6 hanno adottato un PATI (4+2); solo 3 comuni hanno finora deciso di utilizzare la procedura ordinaria senza copianificare con Regione e Provincia. Come si vede se il processo di pianificazione che coinvolge i comuni si è complessivamente messo in moto, secondo le varie fasi progettuali che comprendono la sottoscrizione dell’accordo di pianificazione (per i comuni in copianificazione), la predisposizione di un documento preliminare con gli obbiettivi e le strategie per conseguirli, periodo della concertazione con enti pubblici e con associazioni sociali ed economiche portatrici di interessi difusi, e le successive fasi di adozione e deposito fino all’approvazione, solamente un limitato numero di comuni ha adeguato la propria strumentazione urbanistica alla nuova normativa. Si dirà che vari fattori hanno influito su questa situazione, come la novità della metodologia del piano sdoppiato(strutturale e operativo), una certa difcoltà di approccio ad alcuni tematismi quali la valutazione di sostenibilità delle scelte di piano o la progettualità richiesta per i territori aperti sinora considerati come semplici territori agricoli o una certa riluttanza ad abbandonare il più semplice metodo, soprattutto caro agli amministratori, dei tradizionali prg ,visti come sommatoria di aree edificabili, sta di fatto che troppo pochi comuni si sono adeguati in via definitiva. Tra l’altro lo stesso processo metodologico della nuova legge parte da un principio di fondo: nel Veneto si è costruito troppo, soprattutto male e in modo particolarmente disordinato su gran parte del territorio. I nuovi piani devono rispettare un concetto basilare: utilizzo di nuove zone territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente. Tale approccio ha indubbiamente messo in difcoltà tutto il complesso sistema, fortemente consolidato, di chi, e non sono pochi, opera con competenze diverse nell’ambito della progettazione dei piani urbanistici e in modo particolare chi ha della risorsa territorio un concetto strettamente funzionale alla logica di mercato delle aree fabbricabili. Sotto il profilo strettamente correlato all’opera- tività della strumentazione urbanistica è da dire che notevole interesse hanno suscitato due nuo- vi contenuti normativi di legge: il credito edili- zio, anche attraverso l’utilizzo della compensa- zione finalizzata al recupero di capacità edifi- catoria da parte dei proprietari di aree ed edifi- ci oggetto di vincolo preordinato all’esproprio, nonché l’accordo pubblico/ privato finalizzato a proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico. I piani di assetto del territorio approvati, adottati o in corso di formazione contengono sempre la possibilità dell’utilizzo del credito edilizio, enunciando criteri ed indirizzi da determinarsi operativamente nel piano degli interventi, finalizzato a forme di riqualificazione del territorio con la possibilità di demolire edifici fatiscenti o dismessi, (è il caso di strutture di allevamenti ricadenti in zona agricola), in modo da riqualificare contesti degradati e di recuperare parte della volumetria nelle aree edificabili previste dallo strumento urbanistico operativo. Gli accordi pubblico/privato per proposte di interventi di rilevante interesse pubblico prendono sempre più forma nei meccanismi di costruzione normativa dei piani, di cui ne costituiscono parte integrante, e vengono visti come alternativa ai contenuti di una legge regionale, la 23/99, abrogata e relativa ai programmi integrati di recupero urbano e ambientale, che consentiva a fronte di benefici per la P.A. aggiuntivi alle aree a servizi di legge, di approvare piani attuativi in variante al prg e che nella Regione Veneto hanno avuto grandissima fortuna arrivando a circa 400 approvazioni. Con questi accordi le amministrazioni comunali riescono, in un quadro di coerenza delle scelte strategiche di piano, ad ottenere strutture pubbliche di rilevante interesse per la comunità locale che le ridottissime risorse a disposizione renderebbero di difcile realizzazione. E’ da dire, tuttavia, che la formula dell’accordo pubblico/privato è comunque oggetto di attenta riflessione sia da parte della regione che dei comuni sotto l’aspetto giuridico-amministrativo in fase di formazione dei piani, in primis le procedure per l’evidenza pubblica, al fine di evitare possibili e defatiganti contenziosi. In buona sostanza l’intervento diretto e alla luce del sole dei privati già nelle fasi di formazione del piano comporta una serie di implicazioni del tutto innovative rispetto al modo tradizionale di operare e costitusce in questi casi un notevole mutamento dello scenario della pianificazione comunale e non sempre i singoli amministratori o gli ufci tecnici sono già attrezzati per farvi fronte; d’altro canto è sempre opportuno sottolineare che il 56% dei comuni del Veneto è sotto i 5.000 abitanti residenti trattandosi spesso di piccole comunità. Sotto l’aspetto dei costi sostenuti per la predisposizione dei piani bisogna dire che, superato un primo momento di tensione con i comuni, preoccupati di dover sostenere oneri per due piani (strutturale e operativo), a fronte anche di finanziamenti annuali previsti dalla Regione con forte priorità per i piani intercomunali (2004:500.000 €, 2005:700.000 €, 2006:750.000 €, 2007:850.000 €) e al fatto che l’elaborazione del quadro conoscitivo può usufruire in modo consistente di banche dati esistenti e indicate, il problema pare in parte superato. Per quanto riguarda la situazione relativa alle Province è opportuno rilevare che, nonostante già la l.r. 61 del 27.6.1985 prevedesse i piani territoriali provinciali con relativo trasferimento di competenze sulla strumentazione urbanistica comunale, nessuna provincia ha mai avuto un piano approvato. A dire il vero cinque province (Padova, Treviso,Venezia,Verona e Vicenza) in varie fasi temporali hanno adottato un piano, ma ben presto, causa di una certa indeterminatezza della vecchia legge 61/85, gli stessi sono risultati con caratteristiche progettuali notevolmente diferenti fra di loro poco congruenti con la pianificazione comunale, con previsioni e normative confuse di difcile interpretazione. A ciò si deve aggiungere un continuo alternarsi di volontà politica regionale di afdare o non afdare competenze e risorse alle province a cui peraltro, non è estranea anche una certa persistente fragilità delle loro strutture tecniche. Attualmente la legge urbanistica ha previsto comunque la restituzione degli esistenti piani provinciali adottati e trasmessi afnché gli stessi possano essere riformulati secondo le nuove e più precise modalità progettuali, ma soprattutto per garantire omogeneità di impostazione è prevista la costituzione di un ufcio di coordinamento regionale per la predisposizione dei piani. Inoltre la legge garantisce il trasferimento alle province delle competenze in materia di piani comunali (PAT/PATI) non dopo l’approvazione dei PTCP, ma comunque, una volta adottati e pubblicati, dopo 180 giorni dalla loro trasmissione alla Regione per l’approvazione. In questo momento tutte e sette le province hanno adottato il documento preliminare e due di loro (Padova e Vicenza) anche il PTCP, mentre le province di Treviso e Venezia sono nella fase finale del progetto di piano prima dell’adozione. C’è da dire che la costituzione dell’ufcio regionale per il coordinamento composto da funzionari regionali, ma che opera sempre coinvolgendo le strutture provinciali, ha sostanzialmente consentito di coordinare in modo efcace la predisposizione dei piani, in modo particolare si è lavorato a lungo sui contenuti del quadro conoscitivo utilizzando un percorso metodologico con al centro i temi della sostenibilità e le problematiche connesse con la tutela e la salvaguardia del paesaggio, individuando tematiche comuni da sviluppare e in modo tale da costituire una sorta di griglia progettuale da adattarsi alle singole e diferenziate realtà locali. Inoltre è scelta della Regione di accompagnare e associare l’attuale processo di pianificazione provinciale con quello a scala regionale in atto, integrando e non sovrapponendo in mera scala gerarchica, i due strumenti con particolare attenzione a tematismi quali il ruolo delle città, il settore produttiv, la mobilità e il paesaggio. E’ pur vero, tuttavia, che a fronte di questo inizio confortante dei processi di pianificazione provinciale si è ultimamente riaperta, a livello politico, una forte polemica sul ruolo delle province e sulla loro efettiva funzionalità che, se non viene risolta in tempi ragionevolmente brevi, non potrà che rimettere in discussione quanto finora prodotto. Per quanto riguarda i contenuti di tutti i documenti preliminari e dei due piani adottati dalle province si può dire che gli stessi riservano ampio spazio ai temi ambientali, della difesa del suolo e della sostenibilità degli interventi nonché particolare attenzione è data al tentativo di riorganizzare e razionalizzare tutto il sistema delle aree produttive, problematica molto pressante nel disordine insediativo veneto, e ai temi della viabilità che per alcune parti del territorio costituiscono elemento di priorità assoluta di intervento. Novità di rilievo è la previsione contenuta nei due strumenti provinciali adottati di rendere obbligatoria la progettazione strutturale inter- comunale (PATI): per tutti comuni su tematiche specifiche il PTCP di Padova (sistema ambienta- le, difesa del suolo, paesaggio agrario e storico, sistema insediativi produttivo, sistema infra- strutturale e mobilità, servizi a scala territoria- le e risparmio energetico e promozione fonti di energia rinnovabile) o per ambiti comprenden- ti in tutto o in parte più comuni finalizzato a tematismi specifici e territorializzati il PTCP di Vicenza. La pianificazione provinciale si è pertanto messa in moto e forse difcilmente potrà essere fermata, se non altro per le notevoli risorse impiegate e comunque molto dipenderà dagli efettivi contenuti e se la stessa saprà caratterizzarsi non come un grande piano strutturale comunale o come un piccolo piano territoriale regionale, ma con sue caratteristiche peculiari di coordinamento su temi specifici e non generici non potrà non avere un ruolo nel contesto della pianificazione regionale. Discorso altrettanto complesso per quanto riguarda il PTRC in fase di formazione in sostituzione di quello approvato nel 1992. Attualmente risulta adottato dalla GRV il documento preliminare (dgr n.2587 del 7 Agosto 2007) che delinea gli obiettivi generali e le scelte strategiche nonché è stato predisposto il primo rapporto ambientale relativo ai contenuti del suddetto documento e a seguire il periodo di concertazione prima dell’adozione del piano. In efetti il documento preliminare, di fatto, costituisce una sintesi di per sé abbastanza dettagliata di quelli che saranno gli obiettivi e le scelte strategiche regionali; le stesse, peraltro, sono frutto di tutta una serie di approfondimenti avvenuti nel tempo per fasi successive. Gli obiettivi individuati a livello strategico riguardano sei temi da sviluppare: uso del suolo, biodiversità, energia/risorse e ambiente, mobilità, sviluppo economico e la crescita sociale e culturale. Vengono poi previsti sia azioni che obiettivi a livello operativo con linee di progetto specifiche per la città, la montagna e trasversalmente per il paesaggio. Il documento preliminare al PTRC è poi corredato da sei allegati cartografici diagrammatici del territorio regionale dove sono indicati gli obiettivi e le strategie da perseguire nonché da un’ampia trattazione sul tema paesaggio comprensiva anche dell’individua-zione degli ambiti di paesaggio così come previsto dal Codice Urbani. Su questo tema ultimamente sembra esserci qualche incertezza, infatti ancorché il documento preliminare fissi chiaramente che il PTRC avrà i contenuti paesaggistici previsti dal Codice Urbani, si afacciano nuove ipotesi contrarie a tale impostazione e favorevoli a due piani disgiunti. Troppe competenze in materia di paesaggio a livello di strutture regionali, una carenza di legge regionale, in quanto entrata in vigore prima della normativa statale, e una discutibile interpretazione che viene data circa la possibilità di procedere anche con piani paesaggistici locali, circoscritti ad ambiti territoriali ristretti, cerca di mettere in discussione il principio di fondo del codice che il piano paesaggistico deve essere esteso all’intero territorio regionale e che in buona sostanza tutto il territorio è paesaggio, anche se questo può costituire motivo di apprensione da parte di chi il territorio intende utilizzarlo non proprio con finalità di tutela e valorizzazione. In conclusione di questa schematica carrellata sullo stato della pianificazione nella Regione Veneto si vede come tutta una serie di nodi siano ancora da sciogliere ed è auspicabile che lo siano al più presto.