Archivio Piacentini

La caduta del governo Prodi è avvenuta in una delle fasi istituzionali più complesse degli ultimi anni, caratterizzata da riforme incompiute, da riforme sbagliate e da un difuso novitismo per dirla con G. Sartori. Si tratta di una insufcienza istituzionale di cui in parte lo stesso governo è stato un prodotto e una vittima. Per quanto ci riguarda, come urbanisti e in quanto tali implicitamente riformisti, questa insufcienza istituzionale ha prodotto alcuni guai - la mancata discussione della legge sul governo del territorio, una mancata ridefinizione delle materie oggi malamente separate e o concorrenti, una sovrapposizione della VAS ed una paventata radicalizzazione del Codice Urbani. I guai degli urbanisti sono strettamente connessi con le altre dimensioni della crisi del paese. Non è una riflessione profonda, e non mi consola che sia qualcun altro a dover rimettere in ordine questo sistema disordinato. Anche il piano - fare il piano - è un modo di intervenire in questo processo e di modificarlo in positivo ma questo rimette in discussione la tradizionale relazione gerarchia tra istituzione - piano - sviluppo, e si può ripartire anche dal piano per la ricostruzione dei rapporti tra istituzioni e per la costruzione di nuove istituzioni. L’insufcienza istituzionale ha infatti determi- nato una segmentazione decisionale e autorefe- renziale, senza controlli e senza “leale collabo- razione” tra gli enti. A questo intreccio perverso ha spesso contribuito una proliferazione di leggi regionali, rivendicative di falsi autonomismi e di inutili particolarismi, e spesso anche il piano è portato a sostegno di questa falsa autonomia (dagli ipermercati che rastrellano ICI, ai PRG senza aree di espansione voluti dai leghisti). Sul territorio tutto questo sistema si traduce in acce- lerazioni furbesche e piccoli ricatti che coincido- no con la fine del piano. Insufcienza istituzionale quindi a tutti i livelli ma in parallelo incapacità di “fare sviluppo”. La crisi del modello di sviluppo all’italiana, quello delle partecipazioni statali e quello della terza Italia, per capirci quello centrale e ridistributivo della DC e quello in “nero”, autarchico ed endogeno, padre dei distretti, si sono dissolti tra il conformismo salvifico dell’euro e le incursioni corsare della finanza e della globalizzazione. In questo scenario il Piano, senza il riferimento ad una positiva evoluzione dei sistemi istituzionali, e senza una difusa condivisione del Modello Sociale Europeo, ha perso ruolo e funzioni, o meglio ne ha assunte di volta in volta alcune, che però non sono parte di un processo organico di riforma, anche se esprimono comunque potenziali innovativi. Per esemplificare, attorno alle due più recenti e significative posizioni culturali e disciplinari - la separazione del PRG di tradizione (struttura- le/operativo) come superamento della rigidità vincolistica e della corrispondente inefettualità delle previsioni e i Programmi complessi alle diverse scale (Pru - Prusst - Piattaforme) come superamento della razionalità unica e compren- siva del Piano - si sono articolate altre posizio- ni minori ed eccentriche, interessate di volta in volta più alla dimensione ambientale o a quella contrattuale - consensuale. Questa evoluzione disciplinare, per altro densa di sperimentazioni e di confronti, è però avvenu- ta nella generalità dando per risolta la questione dei sistemi istituzionali e di contro accettando il modello di sviluppo locale proposto da Barca- Ciampi come se modello di sviluppo, sistema delle istituzioni e strumenti di piano fossero va- riabili indipendenti. A questo tentativo ha difettato una interpreta- zione condivisa della nuova società italiana e ancor più delle trasformazioni territoriali avve- nute e in corso e quindi la capacità di proporre un progetto di sviluppo consapevole di questi cambiamenti. Non ritengo che si debba necessariamente fare riferimento ad un grande progetto compiuto e trascinante, espresso da una parte politica, fatto di valori condivisi assunti come obiettivi e di regole anch’esse condivise e coerenti ai valori ipotesi tardo illuministica, ma a diverse idee di sviluppo, coerenti al modello sociale europeo e comunque praticabili da una società che è sostanzialmente immatura per eccesso di ridistribuzione e di centralismo paternalista. Penso ad un approccio “debole” ma consapevole delle questioni in gioco nei diversi territori e responsabile delle scelte e in parte questo ha coinciso con il modello di sviluppo locale assunto dalla Nuova programmazione. Dove la “nuova programmazione” ha fallito è stato proprio per l’incapacità di interpretare lo sviluppo locale in termini territoriali. I Patti territoriali di territoriale hanno avuto ben poco, ma hanno messo in luce che senza territorio non si fa sviluppo, e di questo si è convinta anche la recalcitrante Comunità europea, che nel suo 3° Rapporto di coesione introduce come novità, la “coesione territoriale”. Il fallimento probabilmente è dipeso da una sfiducia antica e giustificata dei programmatori verso il piano di tradizione, ormai arrivato alla sua eclissi, e al contempo da una idea troppo ottimistica delle capacità progettuali delle società locali. Si può dire che il piano, il nuovo piano non sia intervenuto con le sue potenzialità in questa fase e che neanche il piano di tradizione sia stato utile. Il confronto-scontro tra i riformisti si è incentrato proprio sul tema territorio/sviluppo e sulla sperimentazione di nuovi strumenti. I principali protagonisti sono stati il Dipartimento del territorio presso il MEF, che ha gestito la ridistribuzione dei Fondi strutturali, e la Dicoter presso il MIT che con poche risorse, ma con una tradizione “territoriale” ha messo in campo una notevole capacità di governance partendo dalle città. Sono state due interpretazioni entrambe riformiste, ma divergenti, dello sviluppo, che anche in relazione alla diferenza delle risorse disponibili, hanno connotato politiche regionali e politiche locali diverse, più ridistributive ma, come è stato autorevolmente sottolineato, senza una visione “territoriale” e “centrale” dello sviluppo le prime, più progettuali, urbane e infrastrutturali, ma consapevoli dei limiti del piano di tradizione e basate su un ampio tentativo di governance territoriale plurilivello le seconde. Questo è avvenuto, in una prima fase, con un’enfasi, forse troppo ottimistica, dello sviluppo locale concertativo e con il depotenziamento dell’Asse città nei POR, a cui si è risposto con una difusione di Programmi complessi, prima urbani poi di valenza territoriale che hanno tentato la ricomposizione di quadri strategici di assetto. La città e le politiche urbane negate dalla difusiva Nuova programmazione di Barca sono divenute lo snodo di una nuova urbanistica di cui Fontana può essere considerato il motore. Dall’eclissi della prima stagione dei fondi strutturali si sono così salvate solo le politiche territoriali integrate, di scala sovrallocale. La evoluzione dei Prusst (e dei Programmi “Sistema” e “Porti e Stazioni”), nelle Piattaforme Territoriali, intese non tanto come nodi critici di 2° livello, la cui soluzione appare finanziariamente impraticabile per uno stato esangue, ma come reti potenziali che condividono una strategia spaziale per quel contesto specifico. Noi tutti sappiamo che la politica di piano serve a questo paese e non solo quale fattore aggiunto ai progetti di sviluppo, spesso carichi di innovazione o di entusiasmo, ma privi di coerenza e di compatibilità, incapaci di dialogare con altri progetti e di verificare la propria sostenibilità, quanto per ricostruire una dimensione di condivisione reale. Parlo di condivisione, non nei termini retorici della partecipazione richiesta dalle direttive co- munitarie e gestita dai movimenti ambientalisti attraverso la VIA e la VAS, né nei termini de- rivati con sillogismi azzardati dal successo elet- torale (chi ha vinto ha la condivisione su tutto quello che farà), ma di condivisione costruita attraverso il piano, basata sul confronto tra inte- ressi reali e tra ragionamenti argomentabili. Una condivisione mai totale, fatta di compromessi , di conquiste e di rinunce, in una logica incre- mentale e perfezionista , una logica riformista. Il piano è, e resta, lo strumento essenziale di questo processo, ma lo è ancora più oggi in assenza di modelli sociali di sviluppo condivisi e di sistemi istituzionali coerenti o coesi anche se non amato e tanto meno praticato dai governi passati ed omesso dai programmi elettorali dei nuovi partiti. Ma quale piano? Pongo alcune questioni partendo dai piani che facciamo, dalle leggi che si sono e senza ambizioni di novitismo. Ho già anticipato alcune forme di piano ricor- renti: • il piano come messa in coerenza degli assetti derivanti dai diversi progetti di sviluppo di volta in volta conflittuali e/o cooperanti. • il piano come esito di strategie ad alto contenuto ambientale (in senso lato qualità della vita- paesaggio). In entrambi i casi si tratta di una dimensione del piano che in questi anni ha trovato molteplici forme di sperimentazione che si sono progressi- vamente aggregate nella difusione di linguag- gi e di contenuti “strutturali” (nelle leggi e nei piani). Nella definizione di strutturale convivono di- verse culture e tradizioni, da quella ambientali- sta che sulle invarianti strutturali costruisce l’in- tero piano (Gambino), a quella tardo riformista che ha proposto di risolvere le contraddizioni del PRG di tradizione separando le componen- ti strutturali necessarie alle politiche pubbliche necessarie alle politiche pubbliche senza che le stesse “conformino” i diritti proprietari (Cam- pos Venuti). La coincidenza tra le due interpretazioni, santificata nella legge toscana, ha spesso prodotto piani molto descrittivi e poco previsivi, pesanti nella ricognizione e nell’ampliamento dei vincoli morfologici, leggeri nelle nuove previsioni . In Toscana questa interpretazione ha del resto corrisposto alla produzione di molti strutturali e di pochi operativi. Ma ritorna anche il problema del rapporto (coerenza-conformità) tra strutturale e operativo e con esso quelli delle varianti, e del controllo, della natura non conformativa delle proprietà, etc. perché è nella dimensione operativa che la retorica dello strutturale deve trovare la sua verifica . Ritorna allora la questione dei suoli con tutti i suoi problemi e su di essa le strategie dello sviluppo devono comunque fondare le proprie regole. Pianificazione strutturale - pianificazione stra- tegica La tendenza a reinterpretare lo strutturale in una dimensione strategica (i piani strategici del- le città prima ed ora dei Territori-snodo e del- le Piattaforme), al di là delle noiose distinzioni semantiche e delle inutili primogeniture proce- durali (prima l’uno o l’altro) costituisce indub- biamente una delle questioni intorno alla quale verificare l’utilità del nuovo piano. A questa dimensione occorrono però strumenti valutativi di maggiore validità e al contempo di più ampia praticabilità. Detto nei termini delle politiche pubbliche neo- contrattuali, occorrono impianti di conoscenza condivisi (su basi appunto neocontrattuali) per valutare le compatibilità degli assetti proposti. Si tratta di Quadri conoscitivi condivisi, aggiornabili, parametrizzabili, ai quali collegare indicatori di natura ambientale ma anche paesaggistico territoriale. Capisco di toccare un tasto delicato, quello della Valutazione e degli indicatori, in genere rifiutati dalla cultura del progetto e in parte da quella del piano, ma le valutazioni che accompagnano le scelte devono necessariamente riferirsi ad un conferimento di senso (e di valore) che la società locale deve condividere rispetto al territorio, al paesaggio e all’ambiente . Questo deve avvenire su basi di regole “stabilite prima” e da soggetti terzi, politiche appunto neocontrattuali, pur nella consapevolezza dei loro limiti e della loro relatività (spaziale e temporale), questa dimensione limitata ne costituisce per altro verso la forza in quanto ne comporta un progressivo perfezionamento proprio attraverso una ciclicità degli attori e dei loro ruoli. Il piano si libera del problema giustificativo (sempre un po’ ambiguo - far tornare i conti - e ipocrita - tanto sappiamo che le cose stanno diversamente) e le società locali si caricano di responsabilità relativamente al senso e al valore dei luoghi. Solo allora la dimensione strategica della piani- ficazione e la sua connotazione strutturale fatta di coerenze di assetti spaziali, trovano una ve- rifica di compatibilità rispetto alle ragioni del Territorio - Ambiente - Paesaggio. Il piano dell’armatura urbana La stessa caratterizzazione neo-contrattuale investe le politiche pubbliche “urbane” o per meglio dire quelle delle Armature Urbane e territoriali. Uso volutamente questa definizione molto criticata dagli amici afezionati agli standards proprio perché mi interessa superare una concezione urbanocentrica del governo del territorio. Se si accetta la questione della metropolizza- zione che interessa intere aree del paese, così come l’ha posta F.Oliva, nel suo documento per il prossimo congresso e non ci si afda alle sole soluzioni “progettuali” insite nella definizione disciplinare del “Progetto di territorio” o alle “Agende” senza progetto, si può ripartire dal- l’urbanistica della terra, quella che tratta i rap- porti tra strade e valori dei suoli, quelle dei con- fini, dei modi d’uso e dei modi di intervento, dei regimi proprietari. Si tratta di cose a noi ben note, ma che in questi anni abbiamo trattato con difcoltà tra l’impra- ticabilità dell’esproprio e le difcoltà della pe- requazione spesso sostenuta solo dall’inventiva dei professionisti, memori di inutile battaglie ideologiche e preoccupati di invadenti neo ca- pitalismi. Trattare quest’urbanistica comporta, per dirla con Mazza, che anche prima ho richiamato sen- za citarlo, la assunzione di una logica “repub- blicana” nel senso di porre il piano come la di- mensione responsabile della parte pubblica del- la città, della parte esistente e del suo progetto, in relazione all’uso che ne fanno i cittadini e gli utenti. Anche questa natura “pubblica” dal pia- no è stata oggetto di scontro e di battaglie inutili tra riformisti e massimalisti (esistono ancora). Non è da riafermare la prevalente natura pubblica della pianificazione quanto piuttosto la responsabilità pubblica nel definire, nel realizzare e nel gestire la parte della città necessaria alla concretizzazione dei diritti minimi di cittadinanza (abitazione, mobilità, accessibilità, sicurezza, salute, etc.) Diviene allora essenziale fornire parametri certi ai nuovi e incerti processi di interazione pubblico-privato. Un mondo nuovo per gli urbanisti, anche questo fatto di quantità misurabili ma anche di prestazioni difcili da misurare. Si può pensare quindi a due sfere di operatività per il nuovo piano, una quella della compatibilità delle trasformazioni rispetto al territorio- paesaggio-ambiente, così come li interpretano le società locali in base ad un approccio cognitivo condiviso. L’altra quella della definizione delle Armature (urbane e territoriali) quali supporti dei progetti di sviluppo ma ancor prima come tessuto connettivo dei diritti minimi di cittadinanza. Il nuovo piano può riarticolare le sue potenzia- lità intorno a questi due temi e questo non tanto per la loro natura “urbanistica” fatta di tradizio- ni disciplinari solide (fabbisogni standard - wel- fare - riformismo) e di concretezza amministrati- va quanto per una più profonda necessità rifon- dativa che l’attività di piano deve avere rispetto all’insufcienza istituzionale. Le Istituzioni cambiano e non solo nelle forme né per un’auto rigenerazione ma in questo processo interagiscono fattori culturali economici sociali . Il nuovo piano va riguardato in questa prospettiva. Emergono allora le questioni “etiche” nel senso che presuppongono una concezione dei rapporti tra urbanistica e società basata su attribuzione di senso e di valore. • la fondazione di impianti conoscitivi condi- visi (per la valutazione e per la pianificazio- ne) non interni al progetto (al piano); • la dimensione strutturale quale esito del- l’interazione esplicita tra diversi progetti di sviluppo, interazione nella quale il pubblico non ha funzioni dirigistiche ma regolatrici (teoria del benessere); • il progetto dell’Armatura urbana come og- getto principale della pianificazione, intesa come equa distribuzione dei diritti minimi (teoria della giustizia) ma anche come ele- mento regolativo dei rapporti pubblico pri- vato (perequazione) e organizzativo della morfologia dei sistemi insediativi; • la costruzione di nuove istituzioni più ade- renti ad una società liquida e ad un territorio metropolizzato. Gran parte di questi temi eccetto l’ultimo sono trattati nelle L.R. innovative, ma in modo parziale, disarticolato e a volte contraddittorio, è compito della disciplina non tanto ricostituire una dimensione unitaria e ordinata quanto quello di verificare la reale “utilità” del nuovo piano e la sua”eticità”.