Archivio Piacentini

Quando si parla di efcienza dell’azione pubblica immediatamente evochiamo nella nostra testa problemi da tecnici, economisti o dirigenti amministrativi se non altro perché per efcienza in genere si richiama “la misura del rapporto fra prodotto e costi di produzione” ovvero noiose tematiche tecnico - organizzative ben poco politiche ed ancor meno di interesse sociale. Nel breve articolo che segue non si dimenticherà il problema tecnico ma si cercherà di raccordarlo alle sue dimensioni politiche ed istituzionali anche per spiegare perché la ricerca di “efcienza” nella pubblica amministrazione posto che interessi a qualcuno, raramente è solo un problema tecnico. Lungi dal poter e voler essere esaustivi, l’analisi minima del difcile rapporto tra efcienza e pubblica amministrazione locale si svilupperà su quattro dimensioni chiave passando progressivamente da una dimensione solo tecnica ad una dimensione prevalentemente politica - istituzionale. La storia del rapporto tra efcienza e pubblica amministrazione italiana è piuttosto recente ed insorge quando la necessità di governare e ridurre il debito pubblico della nazione diventa imperativo europeo a cui non ci si può sottrarre, quando le amministrazioni locali da eterodirette diventano progressivamente autonome nel reperimento delle risorse 1, quando infine insorgono principi e norme che regolamentano puntualmente le responsabilità civili e penali nell’uso delle risorse economiche pubbliche 2. Prima degli anni 80 di fatto prevaleva il principio dell’irresponsabilità politica ed amministrativa sull’efcienza nell’uso dei soldi ed in generale delle risorse dei cittadini, prova ne è che solo a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso le amministrazioni locali e nazionali hanno cominciato a porsi il problema del “controllo” ovvero si sono chieste se erano in grado ed avevano la competenza per “gestire” e per “controllare la gestione” in termini non solo di efcacia dell’azione pubblica (grado di raggiungimento dei risultati auspicati) ma anche in termini di efcienza operativa (rapporto tra risultati conseguiti e risorse necessarie per conseguirli). Gli anni ‘90 sono anni d’oro per gli esperti ed i consulenti di controllo di gestione, chiamati in massa ad insegnare ed a costruire complesse strutture informative e ad implementare sistemi di monitoraggio e valutazione della spesa pubblica in termini di risultato ed in termini di efcienza gestionale. A conti fatti questa stagione ha risolto più che altro l’interesse politico di un adattamento isomorfico ad un mito sociale imperante (buon governo uguale controllo di gestione) che alla necessità di sviluppare efcaci sistemi di controllo e valutazione nell’uso delle risorse pubbliche locali. Gli ostacoli all’introduzione ed a un utilizzo rea- le nei processi decisionali pubblici di controlli di efcienza peraltro non sono pochi. Anzitutto ha giocato e gioca tuttora un ruolo disincenti- vante l’alto costo che questi sistemi comportano soprattutto in termini di investimento iniziale e soprattutto se rapportati hai risultati che sono in grado di produrre nei primi anni di vita. A fron- te di costi di avvio rilevanti sono stati non pochi i sindaci ed i presidenti di enti pubblici perplessi di fronte ad informazioni che forse prima man- cavano ma che certamente una volta acquisiti nulla aggiungevano al processo decisionale tec- nico - politico. A titolo di esempio: sapere che un pasto della mensa dell’asilo costa 10 o 15 euro quale indicazione ofre? se non esistono prezzi standard sul mercato (con conseguente definizione univoca di uno standard di presta- zione) o non esiste la possibilità di analizzarne il costo nell’ambito di una sequenza temporale sufcientemente significativa o ancora senza la possibilità di analizzarlo rispetto ad analoghe prestazioni in contesti simili? In secondo luogo quale vantaggio si può trarre dall’acquisire informazioni sul rapporto costi/ benefici se poi non si può intervenire sui fattori di produzione perché l’organizzazione è data e non è modificabile se non nel lungo periodo, oppure ancora perché è difcile ricorrere a scelte di make or buy in quanto nella realtà del territorio non esiste un vero mercato di fornitori privati di servizi pubblici? Non è un caso che solo nelle grandi amministra- zioni pubbliche locali si siano sviluppati sistemi stabili di controllo dell’efcienza interna e solo in queste tali controlli siano utilizzati nell’ambi- to dei processi decisionali attinenti alla qualità, quantità e modalità di erogazione dei servizi pubblici. Nelle altre amministrazioni locali, ovvero nella stragrande maggioranza dei casi e del territorio3 il presidio dell’efcienza più che attraverso lo sviluppo di sistemi di controllo si sta realizzando attraverso processi di aggregazione ed unificazione dei servizi dando per “scontata” l’insostenibilità economica di gestire con efcienza (ed efcacia) i servizi pubblici locali da parte della maggior parte dei comuni italiani date le loro ridotte o ridottissime dimensioni. Una seconda dimensione non irrilevante riguardo al concetto di efcienza nei servizi pubblici locali attiene al difcile rapporto tra pubblica amministrazione ed i sempre più frequenti appaltatori dei servizi pubblici. Le teorie economiche relative alle scelte di make or buy individuano numerosi parametri oggettivi di valutazione razionale in merito alla decisione di “fare” o “appaltare” un servizio od una attività pubblica ad un attore terzo (tramite mercato o società partecipata). Tra tutte le regole quella che appare più significativa è relativa alla necessità di poter successivamente controllare ciò che si esternalizza ovvero ciò che non si gestirà più direttamente tramite gerarchia e che si governerà solo tramite le regole del mercato assistite da un contratto. In pratica estremizzando ciò che dicono i modelli di analisi, si esternalizza solo ciò che si conosce bene e che quindi si potrà controllare altrettanto bene. Al contrario sono tuttora piuttosto rari i processi di esternalizzazione di servizi ed attività pubbliche che rispettino questa regola aurea, con il risultato che più che di appalti sarebbe opportuno parlare di privatizzazioni di fatto, tanto elevata è la non capacità ed il disinteresse della pubblica amministrazione appaltante a controllare e presidiare non solo l’efcacia ma anche l’efcienza dell’appaltatore ovvero i costi che la comunità dovrà sostenere per i servizi appaltati. Una terza dimensione che ruota sempre più at- torno al problema dell’efcienza nei servizi pub- blici locali attiene ai suoi confini. La domanda chiave che sempre più ci si pone è se l’azione pubblica deve misurarsi solo in termini di ef- cienza interna o invece in termini di efcienza tout court compresi i costi, gli oneri amministra- tivi e sociali che le attività di servizio e soprat- tutto le attività di regolazione della pubblica amministrazione comportano per le comunità locali. Un esempio per tutti: non c’è dubbio che l’emanazione di un regolamento sul commercio su aree pubbliche o inerente materie di urbani- stica pongano pochi problemi di misura di ef- cienza interna all’ente che li emana; la domanda però è: a fronte di un obiettivo di regolazione qualunque esso sia, sono noti i costi che gli atto- ri economici e sociali privati dovranno sostenere per attenersi ad esso? Ovvero tra obiettivi del- la regolazione e costi che questa comporta per la società si sono fatte analisi di efcienza? La risposta è scontata: non abbiamo nelle struttu- re pubbliche nessun know how e nessuna tecno- struttura delegata a misurare ex ante (e pure ex post) gli oneri amministrativi che le attività di governo e regolazione pubblica comportano per le comunità locali. Quel che peggio è che questa dimensione di “costo” ancora oggi oltre a non es- sere valutata, raramente viene considerata come tale. Molte politiche ambientali, urbanistiche e di regolazione delle attività economiche fonda- no parte dei loro fallimenti nell’insostenibilità economica e quindi nella profonde inefcienze che queste comportano per i cittadini. Infine, negli ultimi anni è insorto un ulteriore problema di efcienza nelle pubbliche ammi- nistrazioni locali legato ai costi delle decisioni. La frammentazione e concorrenza delle istitu- zioni pubbliche sulle stesse problematiche, le complesse procedure sequenziali verticali ed orizzontali di pareri, nulla osta, autorizzazioni ecc. unite a processi di inclusione nei processi decisionali pubblici delle comunità locali o me- glio delle associazioni ed organizzazioni di rap- presentanza di queste, forse hanno mostrato di essere in grado di produrre soluzioni più con- divise ma contestualmente hanno messo in luce uno spropositato aumento di costi decisionali (in termini di impegno e di tempi) con frequenti rischi di paralisi nello stesso processo di scelta. La gestione della frammentazione istituzionale e sociale non solo ha reso estremamente più com- plessi i processi decisionali, ma ne ha aumentato i costi e soprattutto ne ha ridotto l’efcienza. Su questo versante però gli enti locali non han- no reali poteri di azione, di semplificazione e di governo del non semplice rapporto fra legitti- mità/coinvolgimento/trasparenza della scelta pubblica ed efcacia ed efcienza della stessa. Su questo versante piuttosto mai come ora ab- biamo bisogno dell’intervento dello Stato.

1. A titolo di esempio, nel corso degli ultimi venti anni la percentuale dei trasferimenti statali ai comuni è passata da una media superiore all’80% all’attuale media inferiore al 10%.
2. Se il testo unico della legge comunale e provinciale del 1934 chiariva bene vincoli e responsabilità nell’uso delle risorse economiche, di fatto solo a partire dagli anni 80 la responsabilità civile e penale degli apparati politici ed amministrativi degli enti pubblici locali diventa efettiva.
3. Da fonte ANCI, degli ottomila e passa comuni italiani quasi il 92% non supera i 15.000 abitanti e di conseguenza con difcoltà hanno strutture interne, competenze e risorse sufcienti per elaborare autonomi sistemi di controllo della spesa pubblica. In termini di popolazione questi comuni rappresentano 24.000 milioni di abitanti.