Archivio Piacentini

Competizione nei servizi Il modello statunitense di supervisione pubblica sulla sicurezza alimentare, varato negli anni ‘20 del secolo scorso, supera i confini interni degli Stati e si basa su un’amministrazione unica centrale, la Food and Drugs Administration (FDA). Questo modello è stato preso come riferimento dall’UE che ha inserito nel trattato sulla sicurezza alimentare del 2000 e nei Regolamenti emanati in seguito, questi due principi: • il controllo è afdato alla responsabilità delle imprese seguendo dei metodi stabiliti dall’UE; • la supervisione pubblica sul controllo azien- dale (controllo ufciale) è realizzata da ogni Paese e il suo costo deve andare a carico del- le imprese se stanno su un gradino elevato della scala del rischio. Nel modello USA la supervisione pubblica è fortemente centralizzata e si avvale di ispettori federali che intervengono in tutti gli Stati, invece l’UE ha lasciato ad ogni Paese membro il compito di realizzarla. Per esempio, la Francia dispone di ispettori pubblici che si muovono da una parte all’altra del Paese. Sono in numero ridotto, altamente specializzati per ogni tipo di filiera, tecnologia, e in questo modo rendono omogenei i comportamenti delle aziende agroalimentari di ogni zona. L’Olanda ha appaltato una parte del servizio pubblico ad un’impresa privata. Tutti i Paesi membri si sono mossi per riorganizzare i servizi ispettivi, aumentare l’efcienza e ridurre i costi, tranne l’Italia. L’organizzazione italiana ha avuto origine dal Comune che assumeva la diretta responsabilità pubblica sulla sicurezza per i rifornimenti annonari in ogni area urbana. A causa di questa matrice la parte più rilevante dell’attività pubblica per la sicurezza alimentare oggi si trova inserita nelle Unità Sanitarie Locali che operano con Aziende tra loro autonome. Con la riforma sanitaria del 1975 sono stati inseriti nelle USL i Medici Veterinari comunali (per il controllo sul bestiame vivo e al macello), così come i Medici e le altre figure che operavano a livello provinciale per il controllo sui negozi di alimentari. Per questo motivo, da un lato, rimane difusa l’idea (sbagliata) che il controllo per la sicurezza alimentare sia assicurato dall’intervento pubblico. Dall’altro gran parte dell’attività svolta resta incapsulata nell’USL con due gravi conseguenze: • la dimensione dell’USL non ha alcun nesso con il movimento delle derrate alimentari, avendo un bacino di utenza concepito per i servizi di medicina umana; • le competenze dell’USL si limitano agli aspetti igienico sanitari e non comprendono gli altri fattori della sicurezza alimentare: qualità dell’aria, dell’acqua, qualità dei suoli, sofisticazioni e frodi.

Grandezza e pochezza Il servizio svolto dalle USL per la sicurezza alimentare si avvale di circa 10.000 addetti suddivisi tra Servizio Veterinario per le produzioni animali e Servizio Ispezione Alimenti Nutrizione per trasformazioni vegetali, punti vendita, bar e ristorazione: si tratta di 7.000 Medici Veterinari, 3.000 Medici del SIAN e tecnici della prevenzione (Ministero della Salute, SICURA 2007). La separazione di competenze tra i due Servizi (SIVET, SIAN), l’autonomia di ogni USL, le diverse scelte compiute da ogni Regione provocano una eterogeneità nelle ispezioni su aspetti igienico-sanitari tra produzioni (animali e vegetali), tra produttori e tra punti vendita. L’organizzazione dell’ispezione sul controllo igienico-sanitario in ambiti territoriali più ristretti rispetto alle filiere agroalimentari e la mancanza di mobilità degli operatori tra le USL determinano la complessiva inefcacia del sistema ispettivo italiano. Situazione rilevata dai Paesi Terzi che chiedono alle imprese italiane di applicare i loro sistemi nazionali. L’attività dell’USL risente di condizionamenti locali soprattutto nelle aree dove la presenza delle organizzazioni criminali è più forte e an- che in altre zone si manifesta la tendenza dei ser- vizi sanitari a non intervenire nei casi difcili. La mobilità e la specializzazione sono alla base del- l’attività ispettiva in ogni settore: vale l’esempio dello sport dove lo stesso arbitro opera in luo- ghi diversi, mentre sarebbe assai condizionato e poco attendibile se arbitrasse sempre e soltanto sul luogo di gara dove risiede. Non a caso, le infrazioni più gravi per la sicurezza alimentare vengono scoperte dalla Guardia di Finanza, dai NAS e da altri organi, tuttavia senza una impo- stazione chiara e unificante. Il costo enorme dell’attività ispettiva afdata al Servizio Sanitario Nazionale, rispetto alle attese di chi produce, distribuisce e consuma, è messo in risalto con alcuni confronti: • il solo Servizio Veterinario italiano costa quanto la FDA degli USA (Ministero della Salute) • l’ispezione pubblica per la sicurezza alimentare in Francia è afdato a 500 ispettori specializzati che operano su tutto il territorio nazionale (con una dimensione territoriale e di volume di merci superiore a quella italiana) • nel SSN manca la figura dell’ispettore specializzato per i prodotti vegetali (INRAN, SANA 2007). Per colmare i limiti delle USL, numerosi altri or- ganismi intervengono sulla sicurezza alimentare ad ogni livello, locale, regionale e nazionale. Molti controllori Numerose amministrazioni pubbliche fanno ispezioni sulle imprese in materia di applicazione delle norme igienico-sanitarie, merceologiche (contro le frodi, le sofisticazioni, le infrazioni sull’etichettatura), per il rispetto dell’ambiente e del benessere animale, tutte materie che fanno parte della sicurezza alimentare. Si stende un elenco probabilmente incompleto: • Ministero della Salute: Ufci Veterinari per gli Adempimenti degli obblighi Comunita- ri (UVAC) e Posti di Ispezione Frontaliera (PIF): • Ministero della Difesa: corpi specializzati dei Carabinieri (Nuclei Antisofisticazioni - NAS, Nuclei Antifrodi Carabinieri - NAC, Nucleo Operativo Ecologico - NOE) e Capitanerie di Porto (controllo sul pescato, sulle derrate trasportate per mare); • Ministero dell’Interno: corpi specializzati della Polizia di Stato; • Ministero del Tesoro: corpi specializzati del- la Guardia di Finanza; • Ministero dello Sviluppo Economico: Istituto Nazionale Conserve Alimentari (INCA), per i controlli igienico sanitari e di qualità delle conserve vegetali; • Ministero delle Politiche Agricole Forestali Alimentari: Agenzia per le erogazioni nel- l’agroalimentare (AGEA), Ispettorato Cen- trale per il Controllo della Qualità dei Pro- dotti Alimentari (ICQ), Corpo Forestale del- lo Stato (CFS); • Ministero dell’Ambiente: Agenzia Naziona- le Protezione Ambiente (ANPA); • Regioni: organismi per controlli merceolo- gici, agenzie regionali per le erogazioni nel- l’agroalimentare, Istituti Zooprofilattici Spe- rimentali (interregionali), Agenzie Regionali Protezione Ambiente (ARPA), Servizi ispet- tivi sui prodotti regolamentati (DOP, IGP, biologico); • Province: Osservatori fitosanitari, Polizie Provinciali, Guardie ecologiche; • Comuni: Polizia Municipale, Vigili Annona- ri, Aziende Municipalizzate (distribuzione acqua potabile, smaltimento dei rifiuti liqui- di e solidi). Queste istituzioni sono del tutto separate e la collaborazione “spontanea” non funziona perché richiede che ogni addetto sia in grado di superare delle procedure complesse. Inoltre, se da un lato la “collaborazione” non risolve il problema dei costi pubblici, dall’altro non riesce a raggiungere le condizioni di tempestività e organicità di intervento. Le USL svolgono la parte ispettiva maggiore, tuttavia al loro interno manca l’approccio ai flussi delle materie prime, semilavorati e pro- dotti finiti provenienti da zone diverse e da altri Paesi. Non a caso, la denuncia delle infrazioni igienico- sanitarie più gravi per la sicurezza alimentare è quasi sempre collegata alle ispezioni condotte ai fini tributari, mentre l’attività ispettiva delle USL rischia di cadere in eccessi di rigore ver- so gli aspetti formali e i comportamenti meno gravi per il rischio igienico-sanitario. L’insieme dell’agroalimentare composto soprattutto da aziende piccole (agricoltura, artigianato, som- ministrazione del cibo) si trova sommerso dalle richieste di adempimenti burocratici ripetitivi. Riforme mancate In base alle norme dell’UE il sistema agroali- mentare italiano dovrà prendere a carico una parte del costo del SSN per l’attività ispettiva, ma non otterrà vantaggi analoghi a quelli dei Paesi concorrenti. Sinora l’industria alimentare non riceve tutela per l’esportazione dei prodotti italiani verso Paesi extra UE (che reputano disorganico il nostro sistema pubblico e impongono alle aziende le proprie impostazioni) e per l’importazione di alimenti da Paesi extra UE dove gli interventi richiesti alle imprese per la sicurezza alimentare sono molto leggeri. Il sistema distributivo italiano sostiene un elevato costo per l’autocontrollo perché ogni punto vendita è chiamato a fare fronte a criteri diversi a seconda dei criteri ispettivi adottati da ogni singolo ente (Comune, USL, Regione) e aumenta l’incertezza causata dall’iniziativa autonoma di diversi organismi ispettivi. Il riordino dell’intero apparato pubblico è dunque ineludibile per la sopravvivenza del sistema agroalimentare italiano e avrebbe altri tre risultati. Una più adeguata protezione del consumatore, la riduzione della spesa pubblica e le informazioni da fornire all’autorità scientifica nazionale chiamata a valutare le minacce per la salute umana derivanti da fattori naturali straordinari (nuovi agenti patogeni, calamità), da innovazioni tecnologiche (biologiche, chimiche, fisiche) per potersi confrontare in sede internazionale. Il Paese chiede con forza la semplificazione delle procedure e la riduzione del peso delle ammini- strazioni pubbliche. Nel campo agroalimentare queste esigenze sono state acuite dalla profonda riorganizzazione attuata nei Paesi concorrenti per applicare l’ordinamento comunitario rivolto a tutelare la sicurezza del consumatore e a rafor- zare il sistema produttivo. Invece di fornire un servizio efciente per l’agricoltura, l’industria, il commercio, la salute, l’educazione alimentare la via italiana al federalismo mantiene le separa- zioni, moltiplica le iniziative locali e regionali aggravando un quadro già molto appesantito. Vediamo due esempi. Esistono forti pressioni per suddividere gli Isti- tuti Zooprofilattici trasformando quelli inter- regionali in più istituti regionali come nel caso della Lombardia e dell’Emilia-Romagna. L’Italia ha ottenuto nel 2003 la sede dell’Euro- pean Food Safety Authority, ma è l’unico Paese membro dell’UE che non ha messo in funzione un’Autorità nazionale. L’EFSA è il punto di rife- rimento dell’Unione Europea per quanto riguar- da la valutazione dei rischi relativi alla sicurezza alimentare. Opera per fornire una consulenza scientifica indipendente, una comunicazione chiara sui ri- schi esistenti ed emergenti. Riceve le valutazioni scientifiche espresse dalla Commissione euro- pea, dal Parlamento europeo e dagli Stati mem- bri attraverso le Autorità nazionali. L’Italia non ha provveduto a riorganizzare le competenze pubbliche per sicurezza alimentare e solo nel Febbraio 2008 ha istituito l’Autorità nazionale che dovrà cominciare a funzionare a Foggia dove non è presente alcuna delle nume- rose istituzioni scientifiche in materia.

Grande handicap - grande recupero A causa della mancata riorganizzazione del- le competenze sull’uso delle risorse naturali (acqua, terra, aria) e sui settori (agricoltura, in- dustria, distribuzione, ristorazione) il sistema agroalimentare sconta i seguenti pesi.

• Prodotti importati. Non esiste un’organica attività ispettiva sui prodotti agroalimentari importati. • Produzione agricola e delle piccole imprese di trasformazione. Adempimenti complessi ripetuti verso amministrazioni separate: tributarie (nazionali e locali), previdenziali, consortili (irrigazione e smaltimento rifiuti), settoriali (agricoltura, sanità, ambiente). • Produzione industriale. L’industria alimen- tare è chiamata a sostenere forme di auto- controllo per la sicurezza alimentare, attività ispettive di organismi pubblici italiani e si- stemi richiesti dai Paesi Terzi destinatari del- le nostre esportazioni. USA, Giappone, Cina, Singapore, Corea del Sud, Messico, Austra- lia, ecc chiedono di applicare la loro impo- stazione per la sicurezza alimentare perchè non si fidano di quella italiana. Nello stesso tempo ogni gruppo della GDO impone il suo sistema di autocontrollo/controllo per la si- curezza alimentare ai suoi fornitori. • Distribuzione alimentare. Riceve ispezioni provenienti, più o meno, da 15 istituzioni pubbliche che intervengono in modi diferenti e che cambiano, a seconda dell’ubicazione del punto vendita, da Regione a Regione, da USL a USL, da Comune a Comune. • Immagine del prodotto. L’autocontrollo ap- plicato dalle imprese e il controllo pubblico non sono valorizzati per le politiche com- merciali (aziendali, interaziendali e pubbli- che) a causa dell’assenza di soluzioni per la trasmissione dei dati tra le amministrazioni pubbliche, tra queste e le imprese. Non esiste una quantificazione complessiva del costo pubblico dell’intero sistema ispettivo sull’agroalimentare italiano. Per quanto riguarda il costo che ricade sulle im- prese, la Federazione dell’Industria Alimentare italiana aderente alla Confindustria (nella Rela- zione del Presidente all’Assemblea svoltasi in occasione di Cibus a Roma il 13 Aprile 2007) ha sottolineato quanto segue. • Aumento dei costi per l’industria italiana provocato dalla complessità del sistema ispettivo pubblico; • Richiesta delle imprese della GDO di appli- care diversi metodi di autocontrollo in ordi- ne alla sicurezza alimentare (Standard BRC, IFS, EurepGap, altri); • Assenza della GDO italiana sui mercati di altri Paesi e presenza in Italia di imprese della GDO provenienti da più Paesi: l’industria alimentare italiana deve rispondere a tanti sistemi di controllo privati per la sicurezza alimentare quanti sono i clienti di diversa nazionalità da rifornire. Le industrie concorrenti sopportano un minore peso per il controllo pubblico e per quello pri- vato: Federalimentare ha stimato che solo gli adempimenti formali (burocratici) richiesti per documentare l’autocontrollo sulla sicurezza ali- mentare assorbono il 2% del fatturato dell’indu- stria alimentare, pari a 2 milioni di euro. Manca del tutto la misura del danno creato dal disordine nell’uso del territorio, addirittura non controlliamo il consumo di superfici agricole in corso mentre in un Paese federale come la Germania si stabilisce qual è il tetto complessivo annuale di superficie agricola destinata a usi extra agricoli e viene rispettato nel singolo Lander e Comune. Importeremo, oltre alle tecnologie avanzate e ai beni di lusso, sempre più prodotti alimentari, tuttavia abbiamo una grande capacità di recupero. Se cominciamo a demolire i frazionismi statali, regionali e locali, possiamo sfruttare un vero e proprio giacimento di risorse sottoutilizzate.