Archivio Piacentini

E’ possibile pensare al suolo come ad una risorsa naturale finita e non rinnovabile? Sembrerebbe una domanda semplice a cui dare una risposta scontata, eppure nel corposo sistema normativo del nostro Paese non esiste nulla che afermi ciò e ne faccia discendere una disciplina di tutela. Di più: non esiste nemmeno una ‘contabilità’ dei suoli, nessuno è in grado di dire con precisione quanto suolo venga consumato ogni anno per case, capannoni, strade, parcheggi. E’ l’intero nostro ordinamento ad essere privo di uno ‘Statuto’ dei suoli, che elevi questa risorsa al ruolo che le compete, implicito alla definizione che ne danno gli studiosi: “il prodottodellatrasformazionedisostanzemineralie organiche,operatadafattoriambientaliattiviperun lungo periodo di tempo sulla superficie della Terra … capace di provvedere allo sviluppo delle piante superiori e, pertanto, di assicurare la vita all’uomo e agli animali”. Dunque, i suoli sono frutto di una evoluzione lenta nella storia biologica del pianeta: anche in Pianura Padana, area geologicamente giovane, gran parte dei suoli attuali si sono evoluti nell’arco di decine o anche di centinaia di migliaia di anni. Per di più si tratta di una risorsa limitata e circoscritta alla superficie terrestre – il suolo fertile è solo un sottilissimo strato di poche decine di centimetri – oltre che non rinnovabile, se non in tempi che trascendono la nostra esistenza. Esso inoltre è il substrato indispensabile della vita vegetale e di tutti gli organismi che dai vegetali dipendono, quindi anche di quelli appartenenti alla specie umana. Ciò che è chiara evidenza per scienziati ed agricoltori, non sembra esserlo per i legislatori regionali né per quelli nazionali, che tutt’al più hanno previsto tutele parziali e condizionate, riferite a specifici attributi e funzioni. La legge nazionale sulla tutela dei suoli, la ormai storica 183/89, è un’ottima legge il cui titolo trae in inganno: essa infatti si occupa in realtà di bacini idrografici e di prevenzione del dissesto, ovvero di una funzione connessa ai suoli e alla regolazione idrica che deve essere salvaguardata. Una funzione indubbiamente fondamentale, ma il suolo è molto di più e altro. La legislazione urbanistica, sia quella tradizio- nale che quelle di “nuova generazione”, consi- dera il suolo per la sua mera dimensione spazia- le e, nonostante le buone intenzioni talvolta di- chiarate, non riesce mai ad andare oltre un’idea di fondo, che è l’idea del ‘costruire città’, in cui il suolo “libero” è un contorno del progetto, magari importante – come lo è lo sfondo per il ritratto della Gioconda – ma comunque non è “il soggetto”, la risorsa in sé da valorizzare per quello che è e per quello che può produrre a partire, in prima istanza, dalla vita vegetale. Nelle norme di tutela paesaggistica, come in quelle sulle aree protette, il suolo è un valore solo se produce un attributo particolare e meri- tevole di un qualche rispetto estetico-contem- plativo o naturalistico, comunque “speciale”. La Convenzione Europea del Paesaggio ha in- trodotto, certo, una innovazione, declinando il concetto di paesaggio verso quello di ‘habitat di ogni comunità’: una rivoluzione concettuale profonda, non priva di ricadute su quello che dovrebbe essere uno statuto dei suoli, ma an- cora del tutto priva di qualsiasi sviluppo legi- slativo nel nostro Paese, che pure l’ha ratificata. In Italia la costruzione e la manutenzione del paesaggio resta un sottoprodotto, non partico- larmente obbligatorio, della programmazione urbanistica che, come detto, tutt’al più si occu- pa di plasmare e rimodellare il solo paesaggio urbano a scapito di tutto il resto. Il suolo peraltro non è riducibile al paesaggio: substrato essenziale per l’espressione della biodiversità terrestre e base produttiva per l’agricoltura, nella sua estensione e nella diversificazione degli ambienti esso, certo, esprime il paesaggio come irrinunciabile spazio “sociale” e identitario di una comunità, ma in primo luogo definisce un intero comparto della biosfera (la “pedosfera”) di importanza fondamentale per la chiusura dei cicli biogeochimici (tra questi, il ciclo del carbonio di cui il suolo è il principale “sink” terrestre) oltre per il ciclo dell’acqua. Solo in ultima istanza, il suolo è anche spazio disponibile per insediamenti e infrastrutture la cui realizzazione – se applichiamo le basilari definizioni di sviluppo sostenibile – non può pregiudicare i diritti e le possibilità delle future generazioni. Non è poi così normale che le sorti del suolo vengano stabilite per via esclusivamente amministrativa da atti che si richiamano alla disciplina urbanistica, dal momento che questa disciplina è “incompetente” rispetto all’esigenza di conservazione della risorsa. Ed in efetti all’estero ciò non è: altri Paesi, che come l’Italia hanno conosciuto i problemi connessi con il consumo dei suoli e con la conseguente trasformazione del paesaggio, hanno sviluppato norme che attribuiscono al suolo valore di bene indisponibile. Ogni trasformazione, ogni rivendicazione di diritti, incluso quello edificatorio, è subordinata alla prevalenza dell’interesse pubblico alla conservazione del complesso delle funzioni e dell’organizzazione dei suoli. Da noi invece la produzione normativa recente ha istituzionalizzato la contrattazione di aree e destinazioni su base sostanzialmente privatistica, indebolendo le possibilità di agire per salvaguardare la preminenza dell’interesse collettivo sulle aspettative di imprese e privati. L’Unione Europea si è allertata, per mettere in guardia i Paesi membri circa i rischi della crescita inflattiva e disordinata del consumo di suolo. Ma anche in Europa quella della tutela dei suoli è una “sfida ignorata” 1, sebbene alcuni Paesi, a cominciare dalla Germania, vantino in questo campo corpi legislativi estremamente avanzati. La Valutazione Ambientale Strategica finalmente entrata nel nostro ordinamento è strumento per verificare la sostenibilità delle scelte di pianificazione territoriale e imporre azioni compensative. Ma anche questo strumento risulta depotenziato, in quanto al suolo non viene riconosciuto lo status che gli compete: la perdita o la compromissione di suolo non è contabilizzata come un danno ambientale connesso alle trasformazioni, se non per via indiretta. E’ a partire da questa constatazione che, in una regione ad altissima densità insediativa come la Lombardia, la Legambiente, insieme ad alcuni docenti e ricercatori, ha avviato un dibattito con urbanisti, economisti, ma anche agricoltori ed amministratori sul riconoscimento di uno statuto dei suoli e sull’introduzione di strumentazioni normative per limitarne il consumo e il cattivo uso. In Lombardia, come nelle altre regioni italiane, le leggi urbanistiche non hanno finora prodotto alcun argine alla crescita degli spazi urbanizzati a scapito del tessuto rurale. Le stesse province lombarde, che pure si sono finalmente dotate di strumenti di pianificazione d’area vasta (i Piani Territoriali di Coordinamento) – in diversi casi anche di ottima qualità come nel caso del PTC in discussione in Provincia di Milano – hanno assistito ad una progressiva erosione delle possibilità di intervenire e guidare i processi di trasformazione territoriale, pur restando almeno per ora titolari dell’importante responsabilità di disciplinare gli ambiti agricoli. Per questo abbiamo iniziato a raccogliere punti di vista intorno a una proposta che attribuisca al suolo un valore riconosciuto, che obblighi a monitorarne lo stato e le trasformazioni. Questo percorso sta già da ora raccogliendo il contributo di ricercatori e studiosi di vari settori, perchè non pensiamo che definire uno ‘Statuto dei suoli’ sia solo afare da urbanisti: esso chiama in causa le competenze di agronomi, paesaggisti, pedologi, chimici del suolo, naturalisti, forestali, ma anche studiosi di scienze economiche e discipline sociali. Perno della nostra proposta è quello che la tutela del suolo chiami in causa un principio di responsabilità (delle istituzioni, degli operatori, a partire dal settore delle costruzioni) nei confronti della risorsa, che trova un primo momento di applicazione nel meccanismo della “compensazione ecologica preventiva” (Pileri 2007) 2: in pratica si tratta di imporre il collegamento di ogni trasformazione urbanistica a carico dei suoli all’obbligo di una misura compensativa, da attuare non a posteriori ma come precondizione alla trasformazione stessa, che si faccia carico quindi anche della gestione del territorio non urbanizzato, conferendovi un assetto definitivo, trasferendovi risorse per la sua qualificazione in termini naturalistici e di assetto paesaggistico, in misura proporzionale alle funzioni, attuali e potenziali (biologiche, produttive, chimico-fisiche, paesaggistiche, di generazione di reddito agricolo), compromesse a seguito della perdita di suolo libero. In un’area densa, come quella di Milano e del suo hinterland, ciò si traduce nell’obbligo di acquisire, “attrezzare naturalisticamente” e mettere a disposizione della collettività aree, dello stesso comune in cui ha luogo la trasformazione, nella misura in cui tali aree siano realmente disponibili. Il meccanismo è simile a quello adottato dalla legislazione tedesca contro il consumo di suolo, quella legge voluta da Angela Merkel, all’epoca Ministro dell’Ambiente, che stabilisce obiettivi di progressiva riduzione del consumo di suolo (fino ad arrivare a zero alla soglia del 2050) da conseguire per l’appunto con strumenti di responsabilizzazione, afdando agli enti locali la scelta delle modalità con cui attuare la compensazione ma definendone dal livello statale i caratteri strategici e gli obiettivi. La proposta della Compensazione Ecologica Preventiva è ovviamente solo un elemento (ma immediatamente “cantierabile”) di una revi- sione normativa e ordinamentale che non può prescindere da una riforma della fiscalità locale, che consenta ai comuni di basare i propri bi- lanci su fiscalità ambientale ed erogazione di servizi anziché sul consumo di risorse non rin- novabili quale in primo luogo il suolo, e su un riconoscimento legale e sostanziale del suolo quale bene comune la cui tutela deve prevalere sulle aspettative private di trasformazione urbana: si tratta di una via obbligata di riforma, che richie- de di essere condivisa anche con la comunità nazionale in quanto non può essere scissa dalla discussione complessiva su temi quali quello del federalismo fiscale e della sostenibilità dei bilanci degli enti locali. La proposta della compensazione ecologica preventiva ha anche il merito di attivare un flusso di risorse economiche e/o patrimoniali per afrontare la gestione del territorio non ur- banizzato, comunque questa avvenga: tramite il trasferimento di risorse ad imprenditori agri- coli ovvero agendo direttamente come pubblica amministrazione. Un flusso di risorse che non necessariamente necessita di transazioni economiche e che anzi in generale esclude la monetizzazione: infatti ciò che conta è il risultato, questo è il senso di quel termine “preventivo”, non si dà adito a trasformazioni che producano perdite di suolo libero se – prima – non si dimostra nei fatti di poter riprodurre le funzioni compromesse dei suoli attraverso azioni che generalmente posso- no essere definite come “creazione di paesag- gio”,”generazione di natura”. Forse è già tardi per discutere di come frenare il consumo di suolo, molte trasformazioni sono già avvenute in modo irreversibile. Di certo non si può perdere altro tempo, specialmente in Lombardia.

Febbre di cemento: una malattia inguaribile? Confronto cubature realizzate in Lombardia tra la media del decennio del boom edilizio (1958-1967) e gli anni 1995-2002

Il riferimento è al titolo della pubblicazione, a cura dell’European Environmental Agency e del EC – Joint Research Center, ‘Urban Sprawl in Europe, the ignored challenge’, Copenaghen 2006. Pileri, P.’Compensazione Ecologica Preventiva, Principi, strumenti e casi. Carocci Editore, Roma, 2007.