Archivio Piacentini

Il tema della città e il consumo di suolo Oggi, con il termine città ci riferiamo a territori urbanizzati caratterizzati da una successione più o meno densa ed estesa di centri urbani : sono le grandi megalopoli regionali e interregionali che la letteratura sul tema interpreta ricorrendo a metafore fortemente evocative e che lasciano aperte molte opzioni sulle opportunità di sviluppo . D’altra parte, non disponiamo nemmeno di una definizione univoca di popolazione urbana1 e dobbiamo attenderci processi crescenti di inurbamento. Entro il prossimo decennio, circa due terzi della popolazione del mondo, vale a dire cinque miliardi di persone, vivranno in ambito urbano e dovremo misurarci con qualche centinaio di città particolarmente estese e popolose e con una domanda di energia e di beni crescenti e concentrati. Contestualmente, disponiamo di un incerto sistema di conoscenza sulle questioni ambientali e di uso del suolo. Mi riferisco ad un modello di conoscenza condiviso e aperto, relativamente autonomo rispetto alle decisioni da adottare, alimentato nel tempo dagli esiti delle stesse azioni di piano e di progetto, delle pratiche di perequazione urbanistica e delle iniziative di compensazione territoriale. Inoltre, nonostante i passi avanti fatti a livello istituzionale con le leggi sul riordino delle autonomie locali 2 e più recentemente con la riforma del Titolo V° della Costituzione, i livelli di pianificazione di area vasta sono in difcoltà per l’emergere di conflitti tra le troppe competenze concorrenti e per una gestione delle scelte urbanistiche dominata dalla strumentazione attuativa comunale 3. Lo ius aedificandi è rimasto un diritto privato connaturato alla proprietà del suolo, comunque esigibile con il pagamento della concessione a costruire in nome di un trattamento eguale di tutti i cittadini e in forza della necessità di poter contare su un incremento delle imposte comunali sugli immobili (ICI). La recente legge urbanistica della Regione Lombardia, la legge di Governo del Territorio, 11 marzo 2005, n.12, ha assegnato alle Province il compito dell’identificazione sia degli ambiti da destinare alla produzione agricola che dei criteri che i Comuni dovranno adottare, nel corso dell’adeguamento del loro strumento urbanistico, per azzonare queste stesse aree che, sempre secondo la su richiamata legge, non possono essere oggetto di perequazione urbanistica. Questa scelta, esito di un confronto serrato tra le diverse direzioni generali della stessa regione e il gruppo di lavoro per la stesura della nuova legge di nomina assessorile 4, sta sollevando moltissime reazioni : • da un lato, quelle dei comuni, che si sentono “espropriati” di una loro competenza da parte delle Province e che spingono per far rientrare tali aree nella contabilità perequativa, ovvero per limitare tali aree a situazioni di eccellenza 5 aziendali e paesaggistiche e alle manifestazioni di interesse e di disponibilità da parte di singoli coltivatori, proprietari e afttuari, a diventare anche prestatori di un servizio urbano; • dall’altro lato, quelle di chi è deciso a ripro- porre il tema del consumo di suolo nell’am- bito di un nuovo e più maturo approccio che definisca criteri identificativi e di stima con- divisi e gestiti in modo sistematico e ufcia- le 6 e che, in particolare, riconosca la necessità di salvaguardare le aree agricole nell’ambito di un progetto di città cui queste possono contribuire con la produzione di paesaggio e di beni alimentari di una maggiore qualità e più sicuri.

La preservazione del paesaggio non è un tema del solo spazio agricolo La questione dell’identificazione delle aree agri- cole impone un approccio alla pianificazione di progettazione integrata nel tempo e a livello in- terscalare: a questo proposito restituirò, aiutan- domi con delle immagini, alcuni passaggi di una successione di esperienze condotte a livello di area vasta e a livello comunale che può restitui- re più efcacemente alcuni aspetti significativi delle vicende di Milano, nella sua dimensione di città metropolitana regionale. La prima immagine (cfr.tav. 1) rappresenta la ricostruzione di quella che può essere intesa come la megalopoli delle regioni del nord. La tavola riporta l’ordinamento gerarchico delle polarità urbane a partire dalla popolazione residente nei singoli comuni e tenendo conto del peso relativo di alcuni fattori riferiti alla struttura della popolazione e al livello di dotazione infrastrutturale. Contestualmente l’immagine mette in risalto l’area agricola della pianura padana, una campagna urbana tra le più ricche e produttive d’Italia e d’Europa, e l’area verde del Parco Agricolo Sud di Milano La contrapposizione tra i sistemi urbani e il territorio dell’agricoltura, evidenziata dalla mappa nasconde, in realtà, più di una contaminazione d’uso tra le due grandi aree. Lo scopo è quello di evidenziare, oltre al sistema delle polarità urbane, il ruolo che la grande area verde della pianura padana ha nei confronti dell’intero sistema delle regioni del nord e di porre domande sul destino che si intende riservare a quest’area dove il consumo è legato da un lato, all’espansione insediativa e al programma di opere infrastrutturali di portata strategica e locale, dall’altro allo sviluppo di monoculture e di allevamenti intensivi. Sotto questo profilo la questione non può essere ridotta alla salvaguardia delle situazioni paesaggistiche di eccellenza: l’unicità e la continuità del sistema rurale richiede un progetto strategico che consideri le risorse suolo, acqua e paesaggio sullo stesso piano delle scelte di lungo periodo relative alle esigenze della crescita urbana. Il secondo passaggio fa riferimento a una sequenza di cartografie tematiche, elaborate in occasione dell’adeguamento del PTCP della provincia di Milano alle indicazioni della legge 12/2005, ai fini della identificazione degli ambiti agricoli. Alcune di queste cartografie (cfr. le tav. 2/3/4/) sono di carattere analitico, sono implementabili e rappresentano ciascuna un set diverso di indicatori, distinti in quelli che rappresentano la caratterizzazione delle coltivazioni e delle aziende agricole, quelli che localizzano le permanenze con valore paesaggistico e quelli che riportano gli elementi naturalistici; altre cartografie sono di natura sintetica, una di queste (cfr. tav.5) restituisce i caratteri dello spazio rurale, una seconda (cfr. tav.6) evidenzia i macrosistemi fisici e territoriali cui corrispondono le funzioni produttive, ambientali e di presidio ecologico dello spazio libero coltivato e non coltivato.

Nell’insieme le cartografie restituiscono un possibile sistema di conoscenza sul consumo di suolo, sulle qualità paesaggistica delle aree e sulle rispettive funzioni: indicazioni che possono sostenere l’identificazione degli ambiti agricoli e i criteri per una loro definizione a scala comunale, orientandone le scelte a partire da una visione di area vasta 7. Rispetto al consumo di suolo che si attesta attor- no a un valore medio del 42%, con valori mas- simi vicini all”80% e minimi prossimi al 30% a seconda dei comuni rispettivamente del nord e del sud (cfr. tav.7) l’indicazione del PTCP è che la crescita urbanistica media si attesti,nei prossi- mi anni, attorno a un valore massimo del 5%.

Ma la traduzione a livello territoriale di questa percentuale deve tener conto dei caratteri e delle funzioni del suolo che hanno altri confini da quelli amministrativi e deve fare sintesi rispetto ad una idea di progetto: per esempio, rispetto al progetto di infrastruttura strategica, la dorsale verde, che a nord dovrebbe saldare le aree dei parchi e quelle libere e agricole ancora presenti ; e nelle aree del Parco Sud, rispetto a un sistema di progetti di sistemi verdi integrati, dal metro- bosco, ai percorsi attrezzati dei raggi verdi, alle iniziative di promozione delle aziende. Per ciascun comune si deve poi trovare un equi- librio nella compensazione territoriale, even- tualmente sostenuta da un fondo perequativo regionale o provinciale cui possono contribuire anche gli investitori privati. Milano. Una città di dimensioni contenute con la grande risorsa del Parco Agricolo Sud Il terzo tipo di immagini restituisce un quadro sintetico dei maggiori interventi nella città di Milano (cfr. tav Questa immagine può essere accostata a quella del progetto dei raggi verdi, un concept plan, che ipotizza di connettere la corona delle aree verdi e boscate attorno alla città con il centro attraverso percorsi alberati di mobilità lenta (cfr. tav 9). L’interesse degli operatori che ha avviato gli interventi di trasformazione urbana 8 è innescato dall’adozione nel 2000 del Documento di Inquadramento, uno strumento programmatico attivato da una legge regionale (la legge regionale 9/99) che ha anticipato alcune scelte poi riprese e sviluppate dalla legge 12 del 2005 9. Il documento,oggi in parte rivisto sulla base dell’esperienza maturata negli ultimi cinque anni, introduce un indice volumetrico unico, la possibilità di modificare le destinazioni d’uso vigenti e di negoziare la realizzazione di opere (gli standard di qualità) oltre a quelle dovute secondo i tradizionali standard urbanistici 10. L’attuale amministrazione intende raggiungere, con lo strumento del PGT in corso di definizio- ne, i due milioni di abitanti 11, utilizzando la pe- requazione urbanistica sull’intero suo territorio e costituendo una borsa dei diritti volumetrici immobiliare. Nel frattempo, ha anticipato due nuovi programmi: il primo finalizzato alla realizzazione di edilizia residenziale a prezzi convenzionati con la liberalizzazione dell’uso di 147 piccole aree che il PRG vigente aveva classificato come zone B rinviandone l’utilizzo a scelte successive; il secondo che riprende e formalizza l’accordo con le FFSS per la valorizzazione dei sedimi ferroviari dismessi in cambio di alcune opere a carico della stessa società come la chiusura della cerchia ferroviaria per la realizzazione di una circolare ad alta frequenza attorno alla città. Tutte queste sono scelte che, prese singolarmen- te, sono di difcile confutazione; esse non resti- tuiscono un disegno urbano e sono la somma di tanti singoli interventi tutti rivolti a rinnovare la città riempiendo i vuoti di un tessuto urbano già congestionato ed esercitando una inevitabile pressione sulle aree ancora libere per adeguare la carenza di infrastrutture, per realizzare nuovi grandi servizi urbani e per programmare l’ofer- ta di alloggi sociali. Gli esiti sono quanto mai frammentati e contradditori soprattutto rispetto al divario tra l’efervescenza del mercato immobiliare12 e il rialzo dei prezzi della residenza da un lato e dall’altro la scarsità e la lentezza nella realizzazione delle infrastrutture e nella messa a disposizioni di alloggi a prezzi convenzionati, in aftto o a riscatto. Le domande, risultate idonee nell’ultimo bando ERP, sono più di 12.000 contro circa 2.000 alloggi sociali, in fase avanzata di attuazione, esito del primo Piano Regionale di ERP del 2002-2004, ma localizzati prevalentemente in Provincia. D’altra parte anche la seconda giunta Albertini licenziava un progetto di utilizzo di aree pubbliche per alloggi sociali i cui bandi non sono ancora usciti e anche il programma per 12000 alloggi sociali promosso dalla Provincia, con il Comune di Milano, come uno degli obiettivi del Patto metropolitano non sembra avere gli esiti immediati auspicati 13.

Manca una idea di città altrettanto forte di quella che costituisce il nostro archetipo di città compatta tramandatoci dall’800; manca l’idea di una città in estensione 14 dove si possano riscoprire nuovi racconti e dare forma e qualità ai nuovi stili e forme di vita dei cittadini del domani; manca una programmazione urbanistica capace di correlare le politiche di lungo periodo con le scelte di scala intermedia e di livello comunale. Ma l’amministrazione cittadina è in grande fermento per l’attesa che a Milano sia assegnato l’expo 2015.

La definizione di popolazione urbana varia, tra stati e regioni, in base alle diverse soglie di densità territoriale che distinguono popolazione urbana e popolazione rurale e, in altri casi, in base alle diverse perimetrazioni amministrative o statistiche.

2 cfr., la legge 142/90 e le rispettive applicazioni regionali che in alcuni casi arrivano anche dieci anni dopo come nel caso della legge 1/2000 delle Regione Lombardia e le cosidette leggi Bassanini

La Regione Lombardia conta 1457 comuni e tra questi il 94% sono comuni al di sotto i 5000 abitanti.

cfr., le più recenti proposte di modifica della legge che, in caso di conflitto tra province e comuni rimettono la decisione al livello regionale assestando in questo modo un ulteriore colpo alla pianificazione di area vasta. il gruppo di lavoro di cui ho fatto parte fu nominato nel 2000 dall’assessore di allora, Alessandro Moneta e lavorò sino al 2004. oggi abbiamo stime ufciose che sono sovradimensionate o sottodimensionate e l’ISTAT stesso ci dà una misura delle superfici agricole utilizzate (SAU) e non una misura del consumo di suolo. I risultati sono ottenuti applicando il metodo Metland per il calcolo del valore forestale (un metodo messo a punto negli Stati Uniti ed trasferito in Italia dal prof. A. Toccolini della Facoltà di Agraria dell’Università di Milano), quindi il metodo Land analisys model (LAM) che seleziona, organizza e confronta i diversi parametri mediante operazioni di overlay mapping(un metodo messo a punto dal gruppo di M. C. Treu, C. Peraboni; S. Zorzolo del Politecnico di Milano) Oltre ai grandi progetti di riqualificazione urbana che comprendono dall’ex area Fiera, all’area Garibaldi Repubblica, a Santa Giulia-Rogoredo, ad oggi sono stati approvati circa 150 programmi integrati di intervento, coincidenti in molti casi con poco più di un edificio cfr., la separazione tra lo strumento del Documento di Piano con valenza programmatica e gli strumenti del Piano dei Servizi e del Piano delle Regole con carattere prescrittivo e degli stessi strumenti attuativi dei Programmi Integrati di Intervento( PII)

10 Il disegno avrebbe dovuto restituire la direzione di sviluppo della futura città è il logo della T rovesciata che rappresenta, da un lato la prospettiva del consolidamento del tessuto urbano lungo il percorso del Passante Ferroviario e,dall’altro, la riqualificazione delle aree. dismesse, innescate dal Progetto Bicocca 11 I residenti attuali si attestano a circa1.300.000 abitanti ,più o meno quelli censiti nel 1951, ma in gran parte più anziani e più ricchi. La dimensione territoriale di Milano è di 182 kmq, una città piccola tra le città metropolitane italiane, e tuttavia con un Parco Agricolo che misura 42,3 sul totale di 463 Kmq dell’intero parco. 12 Sono circa 85.000 gli alloggi privati realizzati nei primi cinque anni del 2000 contro una previsione di fabbisogno di edilizia che periodicamente, ogni decennio, ripropone per l’area metropolitana una domanda di 120-140.000 alloggi sociali convenzionati, prevalentemente inevasi. 13 ll bando della seconda Giunta Albertini fece scalpore perché utilizzò una leggina regionale che anticipava la possibilità di considerare l’edilizia sociale come un servizio e pertanto da realizzare su aree a standard. Su quella base furono individuate circa 100 aree, poi risultate in parte inutilizzabili, e fu ipotizzata la realizzazione di 20.000 alloggi in aftto convenzionato: oggi siamo ancora in attesa del primo bando che dovrebbe attivare 9 aree. Invece il programma di 12.000 alloggi fissato come uno degli obiettivi del Patto Metropolitano si sta misurando con i costi delle aree, molto cresciuti anche nei comuni contigui a Milano e con la resistenza da parte dei Comuni nei confronti di nuovi interventi di edilizia sociale. Nel frattempo, la rigenerazione della popolazione della città è più lenta del previsto e le nuove famiglie cercano soluzioni più lontane e meno costose.L’ultima speranza è,ma forse era, il recente accordo sul programma di finanziamenti nazionali. 14 cfr.,MCTreu, Margini e bordi nella città in estensione,in MCTreu e D:Palazzo(a cura di), Margini. Descrizioni, strategie. progetti, Alinea editrice,Firenze 2006