Archivio Piacentini

Il tema della pianificazione territoriale e urbana nella Regione Veneto è più che mai all’ordine del giorno, dell’attenzione dell’opinione pubblica e degli operatori del settore, in particolare siano essi politici, tecnici e tutti coloro a cui “sta a cuore” la tutela del territorio o per lo meno quel che resta di quella parte che va difesa e salvaguardata.

In questo momento, allo svilupparsi delle indicazioni operative contenute nella legge urbanistica regionale 11/04 “Norme per il governo del territorio”, si è recentemente sovrapposto il cosiddetto “piano casa”, la lr 14 dell’8 Luglio 2009, con il quale, più che un fine urbanistico, si persegue l’obiettivo di rimettere in moto l’economia di una regione da sempre molto attiva, ma attualmente anch’essa coinvolta nella vasta crisi mondiale, con la consapevolezza che comunque il provvediemento non potrà non avere riflessi sui destini del territorio e i cui esiti saranno tutti da scoprire.

In tale scenario continua a fasi alterne e fra luci ed ombre, l’adeguamento alla legge urbanistica da parte dei Comuni e delle Province, con un processo che risulta essere molto più diluito nel tempo di quanto si pensasse al momento del varo della legge di riforma, complici peraltro il mancato completamento, a cinque anni di distanza, di diversi atti di indirizzo che dovevano costituire l’ossatura operativa delle nuove disposizioni normative per il governo del territorio, nonché la grandissima quantità di varianti agli strumenti urbanistici prodotti dai Comuni nel periodo di moratoria fra la vecchia e la nuova legge. Attualmente la situazione può essere così sinteticamente riassunta sui 581 Comuni veneti:

A questi dati si devono aggiungere quei Comuni che hanno sottoscritto l’accordo di copianificazione con la Regione Veneto e in alcuni casi anche con la Provincia e che si trovano nelle varie fasi di formazione e di pre-adozione del piano. Come si può ben vedere, la fase di adeguamento alla riforma urbanistica, a cinque anni dall’entrata in vigore, è ben lungi dall’essere in fase di avanzata realizzazione. In tal senso non poco ha influito la notevolissima quantità di varianti alla strumentazione urbanistica nel periodo di moratoria fra la vecchia e la nuova legge che si è conclusa nel febbraio 2005 e che ha portato all’adozione di circa 4000 (quattromila) varianti nel periodo ottobre 2004-febbraio 2005.

A questa mole di varianti si deve comunque aggiungere che modeste varianti alla strumentazione urbanistica vengono sempre ammesse prima dell’adozione dei PAT, di cui gli esempi più significativi sono rappresentate da quelle normative di minore entità e quelle conseguenti all’applicazione dello sportello unico per le attività produttive.

In buona sostanza, tutta una serie di normative parallele e incardinate nella legge ne hanno rallentato il processo di adeguamento da parte dei Comuni.

A questo stato di cose si deve aggiungere che, prima della riforma urbanistica regionale, grande diffusione hanno avuto i programmi integrati e il loro utilizzo, da parte dei Comuni, ha assunto il ruolo di vera e propria pianificazione urbana in senso lato e non solo attuativa.

Questo strumento di pianificazione ha finito per rappresentare la vera grande novità dello scenario urbanistico regionale, con particolare riferimento sia al coinvolgimento dei soggetti privati, sia per la possibilità di approvare tali strumenti urbanistici in variante al PRG e, di conseguenza, accorciando di gran lunga i lunghissimi tempi di approvazione rispetto alle variante ordinarie.

A ciò si deve aggiungere la possibilità, prevista dalla legge regionale relativa ai programmi integrati, di attribuire benefici aggiuntivi ai Comuni rispetto alle ordinarie cessioni di aree a servizi .

Quest’ultimo aspetto, soprattutto con riferimento alla possibilità di realizzare opere pubbliche, insieme all’incentivo per l’iniziativa privata di poter variare la strumentazione urbanistica, incrementando i margini volumetrici, i cambi di destinazione d’uso e soprattutto la rapidità dell’iter approvativo di uno strumento operativo che interveniva su aree dismesse o comunque soggette a recupero urbanistico e ambientale, ne hanno decretato un indiscutibile successo in termini numerici.

Alcuni dati sono molto eloquenti sull’utilizzo di questo strumento. Nel periodo 2000-2006 sono stati adottati dai comuni 594 programmi integrati in variante ai PRG, con un picco nel 2005 di 241 strumenti e con una distribuzione territoriale che ha escluso solo le zone montane.

Così, operando su larga scala con la strumentazione attuativa in variante ai PRG, è stato sostanzialmente messo in discussione il tradizionale modello di piano, la sua nota rigidità, la sua difficoltà ad essere modificato con procedure ordinarie qualora intervengano esigenze o iniziative private condivise dal pubblico.

Da questo stato di cose ne consegue che il periodo transitorio, fra la vecchia legge urbanistica e la nuova riforma, è stato ricchissimo di iniziative urbanistiche, ma soprattutto tali iniziative hanno interessato quelle parti di territorio che più si prestavano alla loro trasformazione e rifunzionalizzazione, nonché tali iniziative hanno avuto il merito di superare, effettivamente al di là delle aspettative, il problema di sempre in urbanistica, fra previsione e attuazione, sia per quanto riguarda la tempistica, che i soggetti attuatori, ma soprattutto eliminando ogni sorta di contenzioso essendo il tutto negoziato a monte attraverso forme giuridiche certe e condivise dalle parti.

Pertanto si può comprendere come gli attori della pianificazione veneta abbiano prodotto tutta una serie di interventi, di cui alcuni molto rilevanti, prima della riforma, come per prendere tempo rispetto al nuovo, come per adeguarsi alla novità con la necessaria circospezione che si manifesta di fronte al nuovo, tipico di una società sostanzialmente conservatrice rispetto ai mutamenti e lenta, nei suoi luoghi e territori profondi, ad assimilare la novità di legge rispetto all’ordinario.

La normativa della riforma ha poi rimesso in moto la riproposizione dei piani provinciali di coordinamento territoriale, rammentando che mai il Veneto ha avuto un piano provinciale approvato, nonostante la sua previsione risalga alla legge del 1985. Si deve peraltro sottolineare come la Regione abbia sempre esercitato un forte potere centrale in materia urbanistica e la non attuazione dei piani provinciali ha fatto sì che il controllo della strumentazione urbanistica comunale non sia mai stato delegato all’ente intermedio.

Comunque, attualmente tutte le Province hanno approvato il Documento Preliminare all’adozione del piano, dove vengono delineate le linee programmatiche e gli obiettivi generali e di sostenibilità.

Le province di Belluno, Padova, Treviso, Venezia e Vicenza hanno adottato il piano e di queste, dopo la pubblicazione e il deposito per le osservazioni, le prime quattro hanno già inviato gli elaborati in Regione per l’approvazione; il PTCP di Padova, a sua volta è già stato esaminato dagli organi tecnici regionali, passaggio antecedente alla richiesta di parere al Consiglio Regionale e propedeutico all’approvazione da parte della Giunta Regionale.

In questa fase emerge un dato di fatto sui contenuti sostanziali dei piani provinciali e che fa giustizia di un dibattito abbastanza acceso ai tempi della riforma su tale tema. Il contenuto dei piani provinciali adottati si viene a caratterizzare principalmente, oserei dire quasi con inclinazione spontanea, su tematiche di natura ambientale o comunque strettamente connesse ai temi della sostenibilità e alla più vasta tematica relativa alla valorizzazione e tutela dei beni paesaggistici e storico-culturali e solo parzialmente su tematismi classici di natura pianificatoria e in particolare per quanto concerne il sistema della struttura produttiva, residenziale e della mobilità. In buona sostanza, “schiacciato” fra un piano regionale di coordinamento adottato e i piani di assetto del territorio (piani strategici) dei comuni, i piani provinciali, sembrano trovare una loro maggiore specificità in tematismi che appaiono più controllabili e razionalizzabili alla scala provinciale codificando nei fatti una peculiarità che la riforma urbanistica regionale a suo tempo non ha saputo delineare chiaramente nella normativa di legge.

Avviato anche l’iter per l’approvazione del Piano Territoriale Regionale di Coordinamento, con l’adozione dello stesso nel mese di febbraio 2009 da parte della Giunta Regionale, si può dire, di conseguenza, che tutto il sistema pianificatorio regionale si sia attivato in attuazione della legge. Il nuovo Piano Territoriale Regionale, dopo l’adozione, è stato oggetto di ben circa 15.000 (quindicimila) osservazioni.

Occorre aggiungere che, successivamente all’adozione del Piano Territoriale Regionale, nel mese di maggio 2009 è stata sottoscritta un’intesa fra Regione Veneto e Ministero per i beni e le  attività culturali, al fine di adeguare il suddetto piano alla normativa prevista dal Codice Urbani per attribuire allo strumento regionale le caratteristiche di piano urbanistico-territoriale con specfica considerazione dei valori paesaggistici, in attuazione degli articoli 135, 143, 146 e 156 del D.lgs 22.1.2004 n. 42.

Il  nuovo PTRC arriva alla sua adozione dopo un lungo iter che ha coinvolto enti, istituzioni, associazioni di categoria e l’università, in un lunghissimo dibattito sul ruolo, e le prospettive del governo del territorio veneto tanto che il Documento Preliminare, alla sua adozione, di fatto è stata la sintesi di tre documenti prodotti dalla Regione Veneto nel corso degli ultimi anni e oggetto di convegni, dibattiti e riflessioni sugli obiettivi strategici  da perseguire da parte del piano.

Sarebbe troppo presuntuoso pretendere di descrivere la struttura del piano territoriale regionale in queste brevi note, tuttavia occorre rilevare come lo stesso si venga a configurare come un piano di grandi obiettivi, in parte sfumati, nella logica di direttive di carattere generale da approfondire successivamente, in sede di strumentazione territoriale di dettaglio.

E’ un piano che nella sua struttura normativa, rispetto al piano attualmente vigente e risalente al 1992, non opera più attraverso direttive, prescrizioni e vincoli e non prevede con chiarezza quelli che sono comunque degli obblighi da rispettare da parte della pianificazione sottordinata, quasi un non voler essere troppo cogente, ma flessibile e adattabile alle esigenze che potrebbero manifestarsi nel tempo, attento alla questione ambientale, ma non per questo pone paletti chiari e precisi allo sviluppo. In poche parole tutta la “vision” del piano viene incentrata su finalità di carattere generale e complessive, da perseguire o attraverso la pianificazione sottordinata o attraverso interventi o progetti di varia natura e livello (di cui i più significativi sono quelli definiti” strategici” di competenza, sembra, regionale) in fasi successive, non temporalizzate, ma lasciando alla discrezionalità politica come e se attuarle.

Lo stesso tema dell’ambiente non viene delineato con precisione e chiarezza esplicativa, ma risulta spezzettato, suddiviso e quasi soffuso all’interno dei vari sistemi cui fanno riferimento gli obiettivi generali. Così che, se il sistema che fa riferimento alla biodiversità fornisce in qualche modo direttive precise alle Province e ai Comuni per la redazione dei rispettivi piani, il capitolo dedicato all’energia e all’ambiente risulta privo di quello spessore progettuale che gli sarebbe proprio e che dovrebbe, a mio avviso, caratterizzare un piano territoriale di una regione dove il consumo di suolo e la estrema polverizzazione della struttura produttiva in una miriade di zone produttive e un complessivo sprowl urbano generalizzato sul territorio, richiederebbero un’attenzione ambientale estrema per gli scenari futuri.

Uno sforzo il piano lo fa in direzione della progettazione del territorio rurale, in quanto viene prevista, per tutto il territorio regionale, la suddivisione in cinque tipologie di zone, con l’indicazione di finalità diverse da perseguire nella elaborazione dei piani da parte dei comuni e delle Province, ma poco dice sulla necessità di limitare in maniera drastica il consumo di suolo rurale ricordando, peraltro, che di recente è stato modificato l’atto di indirizzo relativo al consumo di SAU, ampliando i limiti di tale consumo in presenza di determinate caratteristiche morfologiche dei territori in presenza di accordi fra enti per localizzazioni di nuovi insediamenti con caratteristiche intercomunali.

Occorre poi aggiungere che il piano regionale dovrà essere integrato con le previsioni paesaggistiche conseguenti all’intesa con il Ministero di cui sopra; credo che gran parte della sua credibilità si giocherà su questi contenuti, in quanto le pur sfumate scelte di piano dovranno confrontarsi con le tematiche del paesaggio e in modo particolare con gli obiettivi di qualità da perseguire, cosa non facile in un territorio fortemente compromesso dallo sviluppo, ma che conserva comunque ancora delle aree degne della massima tutela e che risultano appetibili per un ulteriore e scriteriato “sviluppo” a cui interessa unicamente il tornaconto in termini economici anziché la tutela e la salvaguardia di beni naturalistici e culturali di altissimo valore.

Come si comprende, pertanto, da queste brevi note, il processo di pianificazione in Veneto è in atto, fra luci, ombre e più di una incognita, che potrà essere chiarita nel corso del tempo e nei successivi sviluppi di cui mi auguro avremo modo di ragionare.