Archivio Piacentini

In molti paesi europei, e non solo, l’urbanistica è stata la leva che ha risollevato le città e le economie nazionali dalla crisi post-industriale. Anche in questi paesi l’urbanistica è in genere materia di competenza locale/regionale, ma ciò non toglie che i governi nazionali se ne occupino ugualmente, direttamente o indirettamente, con indirizzi, programmi, provvedimenti e anche finanziamenti specifici. Naturalmente anche in questi paesi l’urbanisti- ca crea da sempre conflitti; e anzi più di sem- pre, da quando l’urbanistica si è rivolta, in buo- na misura, alla trasformazione di parti di città già costruite (e magari abitate), inutilizzate (es. aree industriali dismesse) e/o variamente de- gradate. E naturalmente anche in questi paesi l’urbanisti- ca produce ricchezza, il che però non suscita par- ticolare scandalo. Anzi, proprio questo è consi- derato l’interessante dell’urbanistica, il che con- tribuisce per altro anche a un’immagine positi- va dell’urbanistica; più o meno, a seconda del- la capacità delle amministrazioni di recuperare una parte di questa ricchezza e, specialmente, di reinvestirla in miglioramenti ambientali e della qualità urbana in genere. Il convertire “direttamente” una parte del plus valore (o della “rendita”, se si vuole) delle tra- sformazioni urbane in “beni pubblici”, attra- verso la mediazione dell’ente di governo loca- le, sembra per altro trasgredire una delle regole auree dell’economia classica (Einaudi, per esem- pio), che vorrebbe a monte (e a livello “centra- le”) tasse generiche e generalizzate (possibil- mente proporzionate ai redditi) e a valle macro- scelte di spesa (sempre a livello “centrale”), più o meno adeguatamente ripartite, secondo neces- sità e opportunità, tra re-distribuzione sociale (assistenza, servizi pubblici, sicurezza, housing sociale, etc.), comunque più o meno equa, e inve- stimenti, comunque più o meno oculati. Questa seconda scelta è con tutta evidenza più difcile, dal punto di vista “politico”, perché necessariamente più determinata, più selettiva, e spesso anche meno immediatamente “spendi- bile” come immagine, soprattutto per opere che comportino tempi lunghi di realizzazione. Tuttavia, se nell’immediato questa scelta favo- risce inevitabilmente una o più categorie (es. le imprese che realizzano infrastrutture), a me- dio/lungo termine anch’essa va a favore di tutti, perché sostiene comunque l’economia “reale”, e inoltre produce”beni collettivi”. E va detto che questa regola, già incrinata dal “modello keynesiano”, è stata comunque messa in crisi ovunque dagli sviluppi economici e sociali della seconda metà del secolo scorso. In particolare, con il mutamento di ruolo degli “stati centrali”, prodotto in buona parte appun- to dalla crisi della “società industriale”, poi dal- la fase di ristrutturazione dei sistemi produttivi, infine dalla tendenziale crescita delle autonomie regionali/locali, variamente perseguita, inter- pretata e più o meno organizzata nei diversi paesi. Questa fase critica della nostra storia recente ha significato per altro anche la fine, in Europa, e comunque la crisi, ovunque, dell’alternativa sta- talista di tipo socialista. In questo processo “inevitabile” un ruolo significativo, per i paesi europei, è stato svolto dalla Comunità, e poi dalla Unione Europea, non tanto come attenuazione dei poteri formali dei singoli stati nazionali – comunque gelosi della “materia urbanistica”, e non a caso – quanto in termini di controllo economico e finanziario (es. indebitamento, inflazione, svalutazione), di tendenziale omogeneizzazione di alcune regole e procedure (es. riguardo l’ambiente, ancora la finanza, i sistemi di valutazione, le certificazioni, etc.); infine, in parte, e in qualche modo, anche sulla concezione stessa dello “sviluppo” (più o meno “sostenibile/durevole”) e sulle modalità del suo perseguimento, soprattutto a livello locale. Come ho scritto altrove (“Urbanistica”, n. 129), in Italia la considerazione sociale dell’urbanisti- ca è molto bassa. È noto infatti che i poteri sta- tali non se ne occupano afatto, anche se a volte assumono provvedimenti che direttamente o indirettamente (inconsapevolmente?) assumo- no di fatto incidenza urbanistica (es. Ici, alcune infrastrutture, etc.). Unica eccezione “consape- vole”, e forzata, la Corte Costituzionale, che di sentenza in sentenza ha finito di sgretolare gli ultimi resti della vecchia (vecchissima) legisla- zione in materia, e che deve comunque occupar- si del contenzioso, nella stessa materia, tra Stato e regioni e, molto più, viceversa. Ma per fortuna, a questo punto, lo fa molto lentamente. In mancanza di una “riforma” (legislativa) nazionale, anche questo è noto, molte regioni hanno approvato proprie leggi per il “governo del territorio”, che in apparenza (spesso) e/o nella sostanza (qualche volta) hanno tentato di recepire le innovazioni variamente proposte (es. dall’Inu) dalla metà degli anni Novanta. Queste riforme regionali hanno prodotto qua e là qualche esito, per esempio nelle modalità e nei tempi di (redazione e) approvazione dei piani. In pochi, rarissimi casi anche nella sostanza e, quindi, nei contenuti dei piani stessi. Alcune regioni e molte province, infine, si sono impegnate direttamente nelle pianificazioni di loro competenza, a carattere “territoriale” e “generale”, mentre le regioni stesse (es. con i piani paesistici), ma anche altri enti, non “elettivi” si sono sporadicamente impegnati nelle pianificazioni ormai difusamente chiamate “separate” (es. piani di bacino, dei parchi, etc.), e anche nella produzione di strumenti, per lo più a carattere amministrativo (es. piani delle cave, controllo delle acque, etc.), e anch’essi alquanto “separati”, di fatto destinati alla gestione di questo o quello specifico problema: al margine o, più spesso, del tutto al di fuori di ogni pianificazione. La maggior parte di queste pianificazioni, specie quelle a carattere “generale”, sono orientate comunque a “fornire indicazioni” alle pianificazioni comunali; ovvero, più che spesso, a porre “paletti” a eventuali, e per altro frequenti, eccessi di previsioni insediative/espansive, piuttosto che a delineare gli obiettivi, le strategie e le politiche degli enti stessi che pianificano. Nonostante alcuni, generosi, tentativi di volgere in positivo la pianificazione urbanistica – al di là delle (ormai stanche) retoriche, che pure ricorrono difusamente – il sottofondo prevalente rimane dunque quello dei “lacci e lacciuoli”: il piano esprime anzitutto – in ogni caso viene così percepito – quello che “non si deve fare”, piuttosto di quello che si vuole fare. Sembra dunque che il “potere di piano” si eserciti anzitutto negando per tutti, e poi magari concedendo a qualcuno, anche troppo, ma sempre caso per caso. Evidentemente le scelte determinate e “generali”, come del resto anche la trasparenza amministrativa – per altro assai poco praticata nel nostro paese – nuocciono alla politica. Di recente questi occhi hanno visto assessori litigare fino all’ultimo metro cubo, su un pre-preliminare di piano appositamente concepito e disegnato per impedire questo esercizio, nel tentativo, invece, di chiarire le possibili scelte di fondo. Le risorse sono d’altronde scarse: da tempo mi chiedo quale sia il senso di un piano, quali che siano le sue “previsioni”, ad esempio in un comune che non abbia nemmeno le risorse per la manutenzione di quel poco che hai. E, più in generale, se ha senso un piano le cui “previsioni” siano palesemente sproporzionate alle risorse disponibili, e per altro anche a quelle ragionevolmente attivabili. Dalla seconda metà degli anni Sessanta l’edilizia residenziale sociale, pubblica e/o assistita, è stato un contenuto fondamentale dei piani, e in buona parte anche della loro attuazione che, come è noto, prevedeva l’esproprio di tutta l’area necessaria alla realizzazione dei “quartieri residenziali” (che pure raramente hanno avuto esiti convincenti). È questa comunque l’unica applicazione importante di quanto in realtà già previsto per tutti i piani particolareggiati dalla legge 1150/42. Tuttavia, per renderla legittima e possibile, ci volle il riconoscimento che si trattava davvero di interventi nel loro insieme di “pubblico interesse”, non bastando evidentemente quella originaria – la ordinata espansione degli insediamenti – pur concepita da un regime assai poco democratico e poco rispettoso dei diritti individuali. I giudizi a posteriori su questa esperienza – per altro condivisa con la maggior parte dei paesi europei, così come le critiche di oggi – non sono in genere positivi, anche se a volte eccessiva- mente ingiusti. La fine di questa fase lascia co- munque un vuoto, certamente determinante per la “questione abitativa”, ma che dovrebbe far riflettere anche sulla “questione urbanistica”, o almeno sui contenuti, e magari sulle “forme” dei piani urbanistici. Dai residui passivi del fondo ex-Gescal, già am- ministrato dal Cer – e anticipati da un paio di leggi regionali – nascono anche i primi di quelli in seguito definiti stabilmente “programmi com- plessi”, visti dapprima con scandalo, in quanto tendenzialmente strumenti “in variante” dei piani regolatori, per di più con modalità acce- lerate e/o semplificate (almeno in teoria), e di fatto basati sulla contrattazione tra pubblico (ov- vero il comune) e privato, ovvero le imprese. Nonostante gli arcigni disgusti degli urbanisti più “trinariciuti”, e mettendo a parte le retori- che, questi programmi hanno avuto un iniziale successo, suscitando addirittura qualche entu- siasmo; in qualche caso hanno perfino prodotto trasformazioni di qualche rilievo. Ho visto però, e più spesso, procedure “accelerate e semplifi- cate” protrarsi per anni, tra mille contenziosi, e spesso, alla fine, partorire “topolini” (la ristrut- turazione di un isolato o poco più) o, peggio, banalissimi insediamenti di espansione urbana, per i quali una “vecchia” lottizzazione conven- zionata sarebbe stata anche troppo. Nella maggior parte dei casi, comunque, restano evidenti le difcoltà, le inerzie e gli attriti che si verificano tra la rigidità “senza tempo” delle prassi amministrative, e quindi anche dei piani urbanistici, che sono comunque anche strumenti dell’amministrazione, e quella che dovrebbe essere una “nuova cultura (ovviamente non solo urbanistica) del fare”. In sostanza, i tentativi fino ad ora compiuti per rinnovare l’urbanistica italiana – dalle leggi re- gionali ai “nuovi” piani comunali che (più o meno) ne sono conseguiti, dalle pianificazioni territoriali alla sperimentazione dei “program- mi complessi”, è afogata in buona parte – non tutta, per fortuna – nel totale disinteresse centra- le/statale, nell’insipienza della politica (anche locale) – o almeno nella sua incapacità di modi- ficare comportamenti e clientele – e, soprattut- to, nell’inerzia culturale di tecnici e professioni- sti, interni ed esterni alle amministrazioni, che quando pure non espressamente ostili all’inno- vazione (per la verità non molti), hanno mostra- to comunque, almeno, poca voglia di impara- re, di aggiornarsi e di sperimentare; manovran- do piuttosto per riassorbire le innovazioni nel- le pratiche consuetudinarie, evidentemente più confortevoli. Fermo restando quindi l’obbligo morale di insistere, mettendo in atto ogni possibile pressione – e resistendo all’insopportabile silenzio politico – per una riforma nazionale del “governo del territorio” che sia davvero tale, e non si limiti a ridefinire le modalità della pianificazione locale/comunale, altrettanto e maggiore impegno bisognerebbe profondere per promuovere, a livello nazionale e locale, ma anche presso il piccolo popolo degli “addetti ai lavori”, una cultura urbanistica adeguata alle sfide di questo secolo, ovvero capace di afrontare e risolvere i problemi già emersi e quelli emergenti, per “produrre città” migliori, in maniera più efciente e più equa.