Archivio Piacentini

La pianificazione strategica territoriale in Italia non sembra aver avuto quel successo in termini di efcienza ed efcacia che, a torto o a ragione, le è stato attribuito all’estero, forse solo perché le esperienze estere più note sono proprio quelle di maggior successo. A prescindere però dal confronto con casi esteri eccellenti, fare qualche riflessione sulle esperienze passate ed in corso nel nostro paese può esser di qualche utilità, in quanto la crisi nelle politiche urbane e territoriali non sembra afatto superata ma, forse, si caratterizza per difcoltà ancora maggiori di quelle che agli inizi degli anni ’90 hanno portato anche in Italia a rivolgersi verso gli approcci concertativi alle politiche pubbliche territoriali. Gli attori chiamati in causa dalla pianificazione strategica territoriale appartengono a tre categorie: la classe politica, in primis il sindaco, la struttura burocratico-amministrativa e i portatori di interesse. Ebbene tutti questi soggetti e, quindi, l’intera collettività urbana, avrebbero in linea di principio, un grande interesse ad avviare un approccio di tipo strategico alla pianificazione urbana. Quindi se ciò non si verifica o si verifica solo in parte (cioè se la pianificazione strategica non è efcace) ci devono essere altrettanti interessi, almeno per alcuni di questi soggetti, che impediscono questo strumento di sviluppare tutte le sue potenzialità. Evidentemente è anche possibile che lo strumento stesso venga utilizzato male cioè sia inefciente), a prescindere da una precisa volontà di renderlo meno efcace e, forse, la combinazioni dei due casi rappresenta la situazione più reale. I vantaggi attesi da un processo di pianificazione strategica territoriale, almeno sulla carta sono noti: visione di lungo periodo, efcienza ed efcacia dell’azione pubblica, selezione della progettualità, compensazione degli interessi, riduzione dei rischi di giochi a somma zero, mobilitazione di risorse private e così via. La classe politica perciò dovrebbe avere, grazie alla pianificazione strategica, la possibilità di una maggiore accountability, legando l’azione del proprio mandato ad un programma di governo della città condiviso con gli elettori e gli stakeholders non solo nella fase della sua enunciazione ma anche in quella di realizzazione; inoltre, vedrebbero ampliare sia il ventaglio delle azioni e dei progetti da proposti sia l’ammontare delle risorse necessarie a realizzarli, tanto a scala locale che nazionale o internazionale. Se quindi la classe politica usa in modo tiepido questo strumento (ovvero si muove su due pia- ni distinti attribuendo alla pianificazione stra- tegica una funzione parallela all’azione ordina- ria), vuol dire che il proprio successo elettorale, in pratica la possibilità di essere ricandidati (pri- ma ancora che rieletti) non passa per questa stra- da. In altre parole gli eletti, sindaco e assessori non sembrano rispondere direttamente all’elet- torato ma le loro candidature sono determinate da logiche esterne (decise magari a scala nazio- nale) e quasi indipendenti dal successo del loro mandato. Sembra infatti ormai tramontata l’epoca dei sindaci eletti direttamente dalla società civile, a cui il modello della pianificazione strategica risultava particolarmente adatto (ovviamente sappiamo cha almeno formalmente i sindaci vengono ancora eletti direttamente). Questo, come si è detto riguarda sia il sindaco, sia la sua squadra che, ancora di più, sembra sofrire di una mancanza di legittimazione dal basso, o non essere frutto di una scelta diretta da parte del sindaco stesso, quanto rispondere a mere alchimie di partito. E’ evidente quindi che se queste sono le regole che nuovamente presiedono alla “selezione” della classe politica locale, lo strumento della pianificazione strategica non risulta necessario; anzi potrebbe essere addirittura dannoso, in quanto implica selezioni di azioni e progetti sulla base di criteri il più possibili oggettivi, o comunque condivisi, e adottati in modo trasparente e di cui si deve dare conto (appunto l’accountability di cui si diceva). La struttura burocratico-amministrativa dovreb- be, dal canto suo, trovare nella pianificazione strategica lo strumento per valorizzare compe- tenze e professionalità, capacità progettuali ed esecutive, valutazione dei risultati e conseguenti percorsi di carriera ommisurati alla buona ge- stione. Ora, come ben sappiamo questo com- porta una revisione del modello organizzativo della Pubblica Amministrazione continuamen- te invocato (non certo per la sola pianificazione strategica ) ma mai di fatto attuato (anche se i tentativi, o forse le simulazioni, di riforma sono stati molti). Anche se nelle esperienze concrete di piani stra- tegici italiani il ruolo di funzionari intelligenti, colti e sinceramente riformisti è stato determi- nante per il successo (almeno formale) di tali strumenti, si tratta di casi isolati o meglio di casi numericamente insufcienti per far funzionare uno strumento come la pianificazione strategi- ca senza dubbio complesso. Sono mancati gli incentivi, non solo culturali ma anche retributi- vi e di carriera, per innescare un processo vir- tuoso che utilizzasse la pianificazione strategica come strumento per rinnovare e riformare la Pubblica Amministrazione. E’ evidente che que- ste resistenze dell’apparato burocratico si siano ben sposate con quelle della classe politica che, dopo qualche iniziale entusiasmo da parte di alcuni (anche in questo caso sempre numerica- mente ridotti), ha preferito il ritorno alle logiche del “professionismo” della politica e della de-re- sponsabilizzazione della burocrazia. Per quanto riguarda infine gli stakeholder il discorso è in parte più complesso: in linea di massima infatti la pianificazione strategica dovrebbe garantire una maggior partecipazione alle scelte pubbliche, la maggior trasparenza delle stesse, una miglior valutazione di costi benefici e, in genere, dei diversi interessi in gioco. Inoltre, per alcune categorie economiche, essa potrebbe ofrire l’opportunità di partecipare a progetti di valorizzazione della città, nella logica della cooperazione pubblico privato. E’ chiaro però che esiste una profonda diferenza tra le due tipologie di soggetti chiamati in causa. I portatori di interessi economici che comunque partecipano alla politica urbana e che anzi nella logica delle privatizzazioni di alcuni servizi hanno visto sempre più aumentare il loro ruolo, possono aver preferito la tradizionale “negoziazione” con la politica (e anche con la burocrazia) che, anche a prescindere da fenomeni di natura collusiva, ha sempre garantito almeno ai poteri più forti la tutela dei propri interessi (va ricordato peraltro che l’interesse degli attori economici, anche quelli forti risiede, nella potenzialità della pianificazione strategica di ridurre i poteri di veto sempre più massicci in una società complessa che hanno determinato l’immobilismo nelle politiche urbane di molte metropoli). Al contrario,per quanto riguarda i cittadini e le loro organizzazioni di rappresentanza (consu- matori, volontariato, associazioni ambientaliste, ecc) la pianificazione strategica costituisce una occasione “tout court” a cui non si contrappon- gono altri interessi totali o parziali che possono almeno sulla carta giustificare un suo mancato utilizzo. In altre parole la mancata attuazione di strumen- ti di concertazione nelle politiche urbane, pur con tutti i limiti della scelta delle rappresentan- ze, dei rischi di lasciar fuori determinate catego- rie non o poco rappresentate, di avere forme di partecipazione comunque parziale, costituisce a mio avviso una perdita netta di democrazia di- retta. Eppure il grado di apprezzamento di que- ste politiche espresso dalle cittadinanze è stato nelle esperienze italiane abbastanza basso. Questo risulta sia in modo esplicito dalle varie critiche (anche giustificate a seconda dei casi) che sono state rivolte alle forme concrete di par- tecipazione attuate dai vari Piani Strategici sia, in modo implicito, dalla bassa partecipazione che comunque si è avuta da parte della citta- dinanza e delle sue forme di organizzazione e rappresentanza nei vari momenti collettivi (stati generali, forum, focus group, ecc) e individuali (ad esempio i siti web). Questo fatto non ha certo contribuito a spinge- re verso un uso maggiore della pianificazione strategica, visto gli interessi contraddittori che le due prime categorie di soggetti, cioè classe politica e struttura burocratico-amministrativa, avevano al suo sviluppo. Come spiegare questo fenomeno e che indicazioni di policy trarne anche di carattere più generale? Le forme dirette di partecipazione peraltro nelle esperienze politiche più generali (vedi primarie per la designazione del premier e del segretario del Partito Democratico) hanno in genere avuto un buon riscontro (è il caso di dire che la popolazione avrebbe meritato in questo caso forme più incisive di partecipazione diretta e di scelta). Si può pensare che vi sia stata una scarsa mobilitazione in quanto i cittadini non erano sufcientemente a conoscenza dei meccanismi di partecipazione ovvero della posta in gioco? Sicuramente questo è in parte vero, visto anche l’interesse tiepido da parte dei politici ad attribuire a queste forme il carattere di vera scelta (su un progetto, ecc), ma forse vi è anche dell’altro. Chi avrebbe dovuto canalizzare il richiamo? La Pubblica Amministrazione e la classe politica che propone il Piano Strategico o le stesse organizzazioni dei cittadini, o entrambe? Visti gli interessi contraddittori di cui si è detto, forse è mancata proprio la spinta da parte delle associazioni che hanno da un lato richiesto la partecipazione e dall’altro, visti i limiti che comunque questa comportava, hanno finito per crederci poco, se non in alcuni casi per boicottarla! E’ dunque ancora una esemplificazione del vecchio vizio delle “opposizioni” (cioè in pratica di tutti i cittadini organizzati in forme esterne a quelle politiche tradizionali) di chiamarsi fuori tutte le volte che vi è l’opportunità e il rischio di assumersi anche parzialmente delle responsabilità? In pratica è anche questa una forma di antipolitica? Resta il dubbio che il risultato netto di questa, come di altre forme di antipolitica siano, al contrario, molto “politiche” con il risultato, anche se non voluto, di raforzare gli aspetti più tradizionali (e retrivi ) delle politiche stesse a vantaggio “dei pochi” (politici e non) e a danno sicuramente della maggioranza della popolazione.